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Le droit en débats

Vente massive du patrimoine d’un office public de l’habitat : attention au contrôle ministériel !

Le secteur HLM est pris depuis peu d’une frénésie du rapprochement. Fusions, dissolutions, apports partiels d’actifs, transferts massifs de patrimoine, les acteurs font feu de toutes les méthodes imaginables pour se regrouper.

Par Bruno Wertenschlag le 09 Mai 2018

Petit vade mecum à l’attention des offices publics de l’habitat (OPH) pour s’y retrouver dans la jungle des modalités juridiques de rapprochement, avec l’éclairage important apporté par une décision juridictionnelle du 26 octobre 2017.

La dissolution d’un OPH est sous contrôle d’État

La naissance d’un OPH est adoubée par l’État, en forme de décret. Sa dissolution l’est tout autant et est soumise à agrément ministériel. Ce sont les ministres qui prennent, par décret, l’acte de dissolution, lequel « fixe les modalités de transfert de leur patrimoine [des offices publics de l’habitat] et les conditions budgétaires et comptables de la dissolution » (CCH, art. R. 421-1).

Un contrôle d’État sur la dissolution et sur ses modalités

L’État exerce, à notre sens, un pouvoir discrétionnaire en matière de dissolution. La doctrine sur le sujet considère que la décision de création d’un OPH relève d’un tel pouvoir et l’on voit mal qu’il en irait différemment de la décision d’anéantissement de l’organisme.

Ce pouvoir induit un contrôle du principe et des conditions de la dissolution proposées par l’OPH. Parmi les modalités d’un projet de dissolution figurent bien évidemment les opérations de liquidation, c’est-à-dire la manière dont le patrimoine de l’OPH sera transféré (ventes, apports, dévolution) et quel sort sera réservé au personnel public et privé de l’établissement. Tel est au demeurant le sens de la rare doctrine administrative publiée sur le sujet, via une réponse ministérielle de 20072, et d’une toute récente décision de justice3. En substance, le tribunal administratif de Montreuil a jugé que le transfert global du patrimoine d’un OPH doit faire l’objet d’une autorisation ab initio du ministre sur la globalité de l’opération, dans la mesure où ce transfert constitue une modalité de la dissolution à venir de l’organisme.

Transferts massifs de patrimoine et dissolution

La décision du tribunal administratif de Montreuil mérite une lecture attentive car elle livre une interprétation tranchée des textes du code de la construction et de l’habitation relatifs à la dissolution d’un OPH. Pour se dissoudre, l’OPH peut être tenté de procéder en deux temps. Dans un premier temps, l’établissement public vend l’intégralité de son patrimoine à un organisme de logement social. Puis, dans un second temps, il demande aux ministres de prononcer la dissolution par décret. Sur un plan strictement procédural, l’OPH demande d’abord au préfet l’autorisation requise au titre de l’aliénation d’éléments de son patrimoine immobilier4. Puis, la vente réalisée, il demande au ministre de dissoudre l’office, lequel ne détient plus à ce stade que le prix, à tout le moins la créance de prix, perçu en contrepartie de la vente des immeubles.

Cette manière de faire contrevient aux dispositions du code de la construction et de l’habitation. Comme déjà indiqué, la décision de dissolution relève du pouvoir ministériel, à qui il revient, par décret, de prendre l’acte de dissolution, et de fixer les modalités de transfert du patrimoine de l’OPH5.

Saisi d’une affaire qui mettait en jeu un tel montage en deux temps, le tribunal administratif de Montreuil ne dit pas autre chose dans sa décision du 26 octobre 2017 : « Considérant qu’en l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la décision d’aliénation soumise à l’autorisation de la ministre chargée du logement porte sur l’ensemble du patrimoine de l’office et notamment la reprise par la [SEM] du passif de ce dernier ; qu’elle excède ainsi la seule aliénation de logements construits ou acquis depuis plus de dix ans visée à l’article L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation ; que, dans ces conditions, la ministre du logement et de l’habitat durable n’a pas commis d’erreur de droit en se prononçant sur l’ensemble de l’opération de “rapprochement”, laquelle prévoit, dans un second temps, la dissolution de l’OPH et les modalités d’utilisation du boni de liquidation en résultant ».

Le transfert massif du patrimoine ressort donc du pouvoir des ministres qui, en charge de la décision de dissolution et de liquidation, apprécieront, le cas échéant au vu des demandes exprimées en ce sens par l’office demandant sa dissolution, l’opportunité de l’attribuer à un ou plusieurs opérateurs déterminés.

Il faut dont inverser l’ordre des opérations : dissoudre en demandant l’attribution des immeubles, et non pas vendre puis demander la dissolution.

 

 

 

 

 

1. L. Jegouzot-Vienot, Établissement public et logement social », LGDJ, 2002, p. 60 s. : Après s’être demandé si le décret de création de l’office relève d’une simple démarche de « labellisation » (dans le cadre de laquelle le décret aurait « principalement une fonction d’agrément »), l’auteure estime qu’au contraire, la décision de l’Etat « demeure une condition nécessaire de la création des offices ». Elle rappelle que la doctrine administrative dominante considère que le ministre n’a pas à justifier son refus de création des offices sa décision relevant d’un « pouvoir discrétionnaire ».
2. Boisserie n° 106169, JOAN du 10 avr. 2007, p. 3571.
3. TA Montreuil, 26 oct. 2017, Office public de l’habitat Saint-Ouen Habitat Public c/ Semiso, n° 1604811 (24-02 38-04 C+), inédit.
4. CCH, art. L. 443-7.
5. CCH, art. R. 421-1.

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