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Modification du périmètre d’une ZAC et droit de délaissement

La Cour de cassation précise les conditions de la prise d’effet d’une modification du périmètre d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) en cours d’instance et de l’exclusion consécutive du bénéfice du droit de délaissement.

par Rémi Grandle 17 janvier 2018

Tout comme ceux de terrains compris dans un emplacement réservé par le plan local d’urbanisme (C. urb., art. L. 152-2), les propriétaires de terrains inclus dans le périmètre d’une ZAC peuvent user de leur droit de délaissement en mettant en demeure la collectivité d’acquérir ces terrains (C. urb., art. L. 311-2).

La mise en œuvre de ce droit de délaissement est régie par les dispositions des articles L. 230-1 et suivants du code de l’urbanisme, qui prévoient notamment qu’« à compter de la publication de l’acte créant une zone d’aménagement concerté », les propriétaires concernés peuvent mettre en demeure la collectivité d’acquérir leur bien, laquelle doit se prononcer dans le délai d’un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire (C. urb., art. L. 230-2). À défaut d’accord amiable, le juge de l’expropriation est saisi.

Dans l’espèce ayant donné lieu à l’arrêt commenté, une commune avait, par délibération de son conseil municipal du 7 juillet 2009, approuvé la création d’une ZAC dont le périmètre a été délimité au plan local d’urbanisme (PLU) par une délibération du 14 février 2013. Usant de son droit de délaissement, une société propriétaire d’un bien inclus au périmètre de cette ZAC avait, le 23 avril 2013, mis en demeure la commune d’acquérir son bien, laquelle ne s’était pas prononcée dans le délai d’un an prévu par les dispositions de l’article L. 230-2 du code de l’urbanisme. La société avait alors saisi le juge de l’expropriation afin qu’il prononce le transfert de propriété et fixe le prix du terrain.

Toutefois, en cours d’instance devant le juge de première instance, la commune avait modifié le périmètre de la ZAC pour notamment en exclure le terrain de la société requérante. Constatant cette exclusion, la cour d’appel avait, contrairement au premier juge devant lequel la preuve de la prise d’effet de cette modification n’avait pas été apportée par la commune, rejeté la demande en délaissement de la société.

Deux arguments étaient soulevés par cette société devant le juge de cassation : la modification du périmètre de la ZAC n’a pu produire d’effet, faute d’avoir été accompagnée d’une modification corrélative du plan local d’urbanisme ; la preuve de la prise d’effet de cette modification n’ayant pas été apportée devant le juge de première instance, le droit de délaissement était cristallisé à la date de la décision de ce juge et ne pouvait être remis en cause en appel.

ZAC et PLU

La société requérante soutenait tout d’abord que la modification du périmètre de la ZAC n’était susceptible de produire ses effets qu’à compter de la modification corrélative du plan local d’urbanisme.

C’était faire fi des liens juridiques existant entre l’acte de création de la ZAC et les dispositions du PLU, tels qu’analysés par la jurisprudence. Car, tel que le prévoit l’article L. 311-2 du code de l’urbanisme, c’est bien la « publication de l’acte créant une zone d’aménagement concerté » qui ouvre droit au délaissement, et le rapport entre cet acte et les dispositions du PLU n’est pas un rapport de conformité. C’est ce qu’à explicitement retenu le Conseil d’État dans son avis contentieux Biglione et Perrin (CE, avis, 4 juill. 2012, n° 356221, Dalloz actualité, 9 juill. 2012, obs. R. Grand ; Lebon ; AJDA 2012. 1375 ; RDI 2012. 464, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2012. 512, obs. R. Grand ) : l’acte de création de la zone d’aménagement concerté n’est pas tenu de respecter les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme ou du plan d’occupation des sols en vigueur à la date de son adoption. Il en est, d’ailleurs, de même de la délibération approuvant le dossier de réalisation mentionnée à l’article R. 311-7 du code de l’urbanisme et de la délibération approuvant le programme des équipements publics prévue à l’article R. 311-8 du même code, qui fixent seulement la nature et la consistance des aménagements à réaliser. Il appartiendra en revanche aux autorités compétentes de prendre les dispositions nécessaires pour que les autorisations individuelles d’urbanisme qui ont pour objet l’aménagement et l’équipement effectifs de la zone puissent être accordées dans le respect des règles d’urbanisme, et notamment des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme ou du plan d’occupation des sols, applicables à la date de leur délivrance.

Tirant enseignement de ce rapport entre l’acte de création d’une ZAC et les dispositions du plan local d’urbanisme, la Cour de cassation a donc logiquement rappelé que, « pas plus que sa création, la modification de la ZAC ne [nécessite] une modification préalable du PLU ». Partant, c’est à tort que, pour contester l’arrêt d’appel, la société pétitionnaire soutient que la modification du périmètre de la ZAC et, par suite, l’exclusion de son terrain du périmètre des biens susceptible de bénéficier du droit de délaissement n’étaient susceptibles de produire ses effets qu’à compter de la modification corrélative du PLU.

Exclusion du périmètre de la ZAC en cours d’instance devant le juge de l’expropriation

Ayant rappelé que la modification du périmètre de la ZAC produisait ses effets dès l’accomplissement des formalités de publicité requises (v. C. urb., art. R. 311-12, dernier al. : « La décision qui supprime la zone ou qui modifie son acte de création fait l’objet des mesures de publicité et d’information édictées par l’article R. 311-5. »), restait à la Cour de cassation à définir les conséquences de l’intervention d’une telle modification en cours d’instance devant le juge de l’expropriation, saisi sur le fondement de l’article L. 230-3 du code de l’urbanisme (« […] À défaut d’accord amiable […], le juge de l’expropriation, saisi soit par le propriétaire, soit par la collectivité ou le service public qui a fait l’objet de la mise en demeure, prononce le transfert de propriété et fixe le prix de l’immeuble. […] »).

Dans l’espèce ayant donné lieu à l’arrêt commenté, le périmètre de la ZAC a été modifié par délibération du 13 novembre 2014. Et l’article R. 311-5 du code de l’urbanisme prévoit que « les effets juridiques attachés à la [modification du périmètre de la zone] ont pour point de départ l’exécution de l’ensemble des formalités de publicité prévues au deuxième alinéa ci-dessus », à savoir : un affichage pendant un mois en mairie et une mention de cet affichage insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département.

En l’espèce, ces formalités ont été exécutées immédiatement après l’adoption, le 13 novembre 2014, de la modification du périmètre, mais la preuve de cet accomplissement n’a pas été apportée devant le juge de première instance, qui a rendu sa décision le 19 novembre 2014.

Invoquant les dispositions du I de l’ancien article L. 13-15 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (actuel art. L. 322-2) qui prévoient que « les biens sont estimés à la date de la décision de première instance », la société soutenait que la commune ne pouvait, pour la première fois en appel, apporter la preuve de la prise d’effet de la modification du périmètre de la zone. La question était donc de savoir si le droit de délaissement était « cristallisé » à la date du jugement de première instance.

La Cour de cassation apporte une réponse négative à cette question : en effet, dès lors que « les formalités de publicité avaient été effectuées avant la date du jugement de première instance » et que la preuve de l’accomplissement de ces formalités peut être apportée pour la première fois en appel, c’est à bon droit que les juges d’appel ont rejeté la demande en délaissement de la société requérante.

 

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