SOMMAIRE
Pages
introduction........................................................................................................................................................ 5
I. l’unification souhaitable du cadre d’enquête................................................................ 10
A. faut-il supprimer la fonction de juge d’instruction ?.................................................... 10
1. Des critiques parfois excessives..................................................................................................................... 10
2. Les effets de certaines évolutions de fond.................................................................................................... 13
B. le procureur de la république, nouveau pivot de la phase
préparatoire du procès pénal 15
1. Un rôle contesté................................................................................................................................................ 16
2. Les moyens de lever les suspicions................................................................................................................ 19
a) La légalité des poursuites............................................................................................................................ 19
b) Le statut du parquet.................................................................................................................................... 20
II. les éléments d’équilibre.................................................................................................................. 23
A. l’exigence d’un contrôle effectif de l’enquête................................................................. 23
1. Le statut du juge................................................................................................................................................ 24
2. L’effectivité du contrôle.................................................................................................................................. 25
B. les droits de la défense : l’enjeu de la garde à vue.......................................................... 26
1. L’amélioration des garanties envisagée par le Gouvernement............................................................... 27
a) Aujourd’hui : une mesure de contrainte
assortie de certains droits.................................................... 27
b) L’avant-projet de réforme......................................................................................................................... 29
c) L’exigence d’une réforme ambitieuse...................................................................................................... 31
2. Les voies d’un équilibre satisfaisant............................................................................................................. 32
a) L’exigence d’un juge indépendant........................................................................................................... 32
b) Respecter les droits des personnes sans
« judiciariser » la procédure................................................. 33
c) Les interrogations soulevées par l’audition libre..................................................................................... 35
C. une juste reconnaissance de La place des victimes dans la
phase préparatoire du procès pénal ........................................................................................................................................................................... 36
1. Vers un renforcement des droits de la victime dans la phase
d’enquête................................................ 36
a) Des droits aujourd’hui reconnus dans le seul cadre
de l’instruction................................................... 36
b) Des droits renforcés par l’avant-projet de réforme................................................................................ 38
2. Favoriser l’accès de la victime au procès pénal dans le
respect des principes de notre droit.......... 39
a) Assouplir les conditions d’accès de la victime à la
qualité de partie civile........................................ 40
b) Clarifier les rôles de chacun au cours de l’enquête................................................................................ 40
examen en commission le mercredi 8 décembre 2010........................................................ 43
annexe 1 les expériences allemande et italienne........................................................... 45
Mesdames, Messieurs,
« Entre la découverte de
l’infraction et son jugement, s’écoule un temps plus ou moins long pendant
lequel l’affaire doit être mise en état d’être jugée ». Ainsi, Mme Mireille Delmas-Marty,
professeur au collège de France, définit-elle la phase préparatoire du procès,
phase essentielle car elle « commande bien
souvent l’issue du procès ». Elle
est, comme l’observent d’autres auteurs, « ce
que les fondations sont à une maison. Les malfaçons qui l’affectent
entraînent généralement l’effondrement du dossier et sont difficilement
réparables »[1]. L’affaire Grégory ou celle d’Outreau en ont
fourni, dans la période récente, parmi les plus sévères illustrations.
Etape cruciale aussi
parce qu’elle met en jeu la conciliation entre, d’une part, la défense des
intérêts de la société et l’exigence d’une répression efficace et, d’autre
part, la protection des droits des personnes qui, jusqu’au jugement, sont
présumées innocentes.
Or la mise en état des
affaires pénales n’a cessé de faire l’objet de réformes depuis le code
d’instruction criminelle de 1808, devenu code de procédure pénale en 1958. Déjà,
en 1991, la commission Justice pénale et droits de
l’homme présidée par Mme Mireille
Delmas-Marty[2] observait : « le malaise actuel tient moins à l’indifférence du législateur
qu’à l’accumulation de réformes ponctuelles, partielles, ajoutant toujours de
nouvelles formalités, de nouvelles règles techniques qui ne s’accompagnent ni
des moyens adéquats ni d’une réflexion d’ensemble sur la cohérence du système
pénal. C’est ce rapiéçage, parfois même ce bégaiement législatif, qui paraît
irréaliste et néfaste »[3]. Ce constat a conservé son acuité même si l’on ne
saurait sous-estimer la portée des réformes introduites par la loi du
15 juin 2000 relative à la présomption d’innocence et aux droits des
victimes ou encore par les deux lois « Perben » du
9 septembre 2002 et du 9 mars 2004 qui, à des titres
différents, ont posé les jalons d’une procédure pénale moderne. Aujourd’hui,
une réforme d’ensemble apparaît indispensable car notre procédure pénale, dans
la phase préparatoire du procès, demeure marquée par de graves déséquilibres.
*
Une mise en perspective
historique permet d’éclairer trois grandes tendances au cours des deux siècles
passés : la juridictionnalisation des fonctions du juge d’instruction,
l’expansion progressive de l’enquête au détriment de l’information, le
renforcement des droits des parties.
Créé par le code
d’instruction criminelle de 1808, le juge d’instruction était, à l’origine,
exclusivement un enquêteur, placé sous l’autorité du ministère public[4] et dépourvu de tout pouvoir juridictionnel. Le
contentieux de la détention « préventive » incombait à une chambre du conseil formée de
trois juges, chargée également de décider du non-lieu ou du renvoi. Comme l’a
expliqué à vos rapporteurs M. Denis Salas, secrétaire général de
l’Association française pour l’histoire de la justice, une rupture se produit avec
la loi du 17 juillet 1856 supprimant la chambre du conseil. Le juge
d’instruction se voit alors confier la responsabilité d’apprécier seul la
valeur des charges et de statuer sur un renvoi éventuel devant une formation de
jugement. De même décide-t-il seul du placement en détention provisoire et des
demandes de mise en liberté –cette situation prévaudra jusqu’au transfert, par
la loi du 15 juin 2000, du contentieux de la détention provisoire à un
nouveau juge, le juge des libertés et de la détention. Dès lors, la concentration des fonctions d’investigation et de juridiction sur ce magistrat, « Maigret et Salomon »,
selon la formule de notre collègue M. Robert Badinter, cristallisera les
critiques.
Sous l’empire de
l’ancien code d’instruction criminelle, le juge d’instruction détenait le
monopole des investigations, sous réserve cependant des situations d’urgence
autorisant le procureur de
Un second cadre de mise en état,
l’enquête de police ‑recouvrant l’enquête de flagrance et l’enquête préliminaire-
a ainsi été instaurée aux côtés de l’information. Il n’autorisait au départ,
contrairement à l’instruction, que des actes d’investigation encadrés
(auditions ou perquisitions et saisies impliquant l’accord de la personne).
Néanmoins, les limites ainsi assignées aux enquêteurs sont devenues au fil des
réformes moins rigoureuses.
La troisième évolution
de la procédure pénale a consisté en un renforcement
significatif des droits de la défense et de la partie civile. Le point de départ en a peut-être été marqué par
la loi Constans du 8 décembre 1897 qui a ouvert le cabinet du juge
d’instruction à l’avocat en mesure désormais d’accéder au dossier et d’assister
son client. Depuis lors, la personne poursuivie a obtenu le droit de présenter
des requêtes en nullité, de solliciter des actes d’investigation, de contester
le bien-fondé de sa mise en examen et de saisir directement la chambre de
l’instruction aux fins de contrôle. Les droits de la partie civile ont connu
une évolution comparable et le principe du
contradictoire s’est développé dans le
cadre de l’instruction.
Aussi bien la
distinction classique entre la procédure inquisitoire conduite par un enquêteur public[6] à laquelle se rattachait le modèle français et la procédure accusatoire[7] répandue dans les pays anglo-saxons, a perdu de sa
pertinence.
Notre procédure, comme
dans la plupart des démocraties modernes, emprunte aujourd’hui aux deux modèles.
Les principes directeurs du procès pénal posés par le législateur en 2000[8] dans le cadre de l’article préliminaire du code de
procédure pénale –respect d’une procédure équitable et contradictoire‑ en
témoigne.
Fruit de ces différentes
évolutions, la procédure pénale souffre aujourd’hui, au-delà de sa complexité
croissante, peu conforme à l’exigence d’intelligibilité de notre droit dans une
matière qui intéresse si étroitement les libertés, d’une double insuffisance.
En premier lieu, comme
le rappelait Mme Mireille Delmas-Mary devant l’Académie des sciences
morales et politiques[9], elle confond encore dans la personne du juge
d’instruction les fonctions d’enquêteur ‑tenu à ce titre d’établir des
hypothèses sur la culpabilité et l’innocence‑ et de juge. Sans doute, la
création du juge des libertés et de la détention, compétent pour décider du
placement en détention provisoire, a‑t‑elle cherché à corriger pour
partie ces inconvénients. Mais, à l’expérience, les contrôles effectués par ce
magistrat se sont révélés insuffisants.
En second lieu, le souci
d’améliorer la réponse pénale tant sur le plan quantitatif qu’en matière de
délais –traitement en « temps réel » des affaires‑ a conduit à renforcer le
rôle du parquet et à privilégier la voie de l’enquête. Si en 1995, les
ouvertures d’information représentaient 8 % des affaires poursuivies,
elles en représentent moins de 4 % actuellement. Or, malgré certaines
évolutions récentes, la personne mise en cause ne
bénéficie pas, durant l’enquête, des mêmes droits qu’au cours de l’instruction.
Depuis 1945, les projets
de réforme d’ensemble n’ont pas manqué. Parmi les plus remarquables, il
convient d’abord de citer celui élaboré en 1949 par une commission présidée par
Henri Donnedieu de Vabres, qui proposait une concentration des pouvoirs de
poursuite et d’instruction entre les mains du procureur de
Commission Justice pénale et droits de
l’homme
(rapport final juin 1990)[10]
La commission proposait
d’unifier la structure de la procédure en clarifiant le rôle de chaque acteur.
L’enquête initiale serait ouverte par le parquet, la police judiciaire ou la
constitution de partie civile de la victime : le parquet dirigerait
l’enquête de police, les mesures coercitives étant autorisées ou contrôlées par
le juge, ainsi que le respect des délais.
La notification des
charges par le parquet (accusation) ouvrirait la phase contradictoire de
l’enquête, la défense et la partie civile, assistées le cas échéant d’un
avocat, bénéficiant de tous les droits d’une partie au procès. La clôture de
l’enquête serait soumise au contrôle du juge chargé de statuer sur la
régularité de la procédure, le parquet saisissant alors la juridiction de
jugement.
Ce dispositif
impliquait la combinaison de quatre conditions :
- l’institution
d’un nouveau ministère public doté des garanties statutaires d’indépendance et
d’impartialité (notamment en termes de carrière et de contrôle
disciplinaire) ;
- le renforcement
de la capacité d’initiative de la défense (présence de l’avocat dès la garde à vue,
possibilité de demander les actes d’investigation utiles et de participer au
choix des experts, de soulever des nullités devant le juge, de faire appel de
ses décisions dans les mêmes conditions que le ministère public) ;
- l’affirmation
d’une participation plus active de la victime à la procédure et l’harmonisation du régime de
l’action civile pour les groupements ;
- l’extension des pouvoirs du juge dans le contrôle de la mise en état et la
protection des libertés individuelles, qu’il s’agisse de ses pouvoirs propres
(contrôle de l’enquête et garantie du respect des libertés individuelles) ou du
rôle de la chambre de l’instruction (avec, en particulier, en cas de carence
majeure, la faculté de dessaisir le parquet et de désigner l’un de ses membres
pour procéder aux investigations).
Dans le prolongement de ces réflexions, le président
de
Enfin, le
13 octobre 2008, le Président de
Dans la perspective de
la réforme annoncée, votre commission a souhaité conduire sa propre réflexion
sur les orientations souhaitables d’une évolution profonde de la phase
préparatoire du procès pénal afin d’éclairer, le moment venu, les choix du
législateur.
Le groupe de travail
confié à MM. Jean-René Lecerf et Jean‑Pierre Michel a procédé à
l’audition d’une cinquantaine de personnalités ‑représentants de tous les
acteurs de la mise en état de l’affaire : magistrats, avocats, victimes,
policiers et gendarmes‑ ainsi que de professeurs de droit afin de dégager,
sur la base de la palette d’opinions la plus large possible, certaines
recommandations. Il a également jugé utile de ne pas borner son regard à
l’hexagone et de s’informer sur l’expérience de deux de nos voisins immédiats,
l’Allemagne et l’Italie, qui ont supprimé la fonction du juge d’instruction
respectivement en 1974 et 1989.
Le recul du temps permet
en effet de mieux mesurer, dans ces pays, les conséquences de cette réforme
qui, si elles ne sont pas directement transposables à
Le présent rapport n’entend pas anticiper sur
l’examen des projets de loi qui devraient être soumis au Parlement. Il a pour
seul objet de dégager quelques principes susceptibles de recueillir le plus
large accord. Vos rapporteurs restent en effet persuadés que les enjeux
soulevés par cette étape de la procédure pénale, au cœur des fondements de
notre démocratie, incitent à dépasser les clivages pour trouver des voies d’équilibres durables.
*
* *
S’il modifie en profondeur les
dispositions actuelles du code de procédure pénale, l’avant projet de réforme
de la procédure pénale, rendu public par le Gouvernement en mars 2009, n’en
repose pas moins sur une ligne directrice simple : la détermination d’un
cadre unique d’enquête fusionnant les enquêtes de police et
l’instruction : l’« enquête judiciaire pénale » (livre III de l’avant-projet) qui a « pour objet de rechercher et de constater les infractions à la
loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en identifier les auteurs ». Cette enquête serait conduite par le procureur de
Il n’est pas entré dans
les intentions de vos rapporteurs de procéder à un examen détaillé de cet
avant-projet susceptible d’évoluer encore beaucoup avant sa présentation au
Parlement. Le groupe de travail a souhaité, en revanche, porter son attention
sur les grands équilibres qui doivent commander la phase préparatoire du
procès pénal.
La détermination d’un cadre unique d’enquête peut
représenter une alternative au système actuel à la condition que le renforcement du rôle du parquet ait quatre séries de contreparties : la modification du statut du
ministère public, l’effectivité du contrôle exercé par la juridiction de l’enquête et
des libertés, la reconnaissance des droits de la défense en particulier dans le cadre
de la garde à vue et, enfin, l’affirmation de certaines garanties au bénéfice des parties civiles.
A la lumière des auditions auxquelles ils ont procédé, il est apparu à vos rapporteurs que l’affaiblissement de la fonction du juge d’instruction tenait moins aux défaillances de l’institution qu’à des évolutions de fond mettant en jeu l’efficacité de la phase préparatoire du procès pénal.
Parmi les critiques adressées à l’institution du juge d’instruction, certaines doivent sans doute être tempérées.
Le juge d’instruction aurait-il manqué, comme certains l’ont soutenu, le « train du procès contradictoire » ?
Le reproche paraît excessif : le législateur n’a cessé de renforcer le caractère contradictoire de la procédure d’instruction au cours des dernières décennies.
Avant la loi du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale, la défense, comme la partie civile, ne pouvaient que suggérer les mesures qui leur paraissaient opportunes sans que le juge soit tenu de répondre de manière positive ou négative. Depuis lors, en vertu de l’article 82‑1 du code de procédure pénale, les parties peuvent, au cours de l’information, saisir le juge d’instruction d’une demande écrite et motivée tendant à ce qu’il soit procédé à leur audition ou à leur interrogatoire, à l’audition d’un témoin, à une confrontation, à un transport sur les lieux ou à ce qu’il soit ordonné la production par l’une d’entre elles d’une pièce utile à l’information ou à ce qu’il soit procédé à tous autres actes qui leur paraissent nécessaires à la manifestation de la vérité.
Le juge d’instruction, s’il n’entend pas faire droit à ces demandes, doit rendre une ordonnance motivée au plus tard dans le délai d’un mois à compter de leur réception. A défaut, la partie pourrait s’adresser directement au président de la chambre de l’instruction.
La loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale a encore renforcé le caractère contradictoire de l’information : possibilité pour les parties d’adjoindre un expert à celui désigné par le juge d’instruction ou de modifier ou compléter les questions posées à l’expert (article 161‑1 du code de procédure pénale) et de discuter des conclusions de l’expert avant l’élaboration par ce dernier de son rapport définitif (article 167‑2 du code de procédure pénale), mise en place d’une procédure contradictoire du règlement de l’information (article 175 du code de procédure pénale)[11].
D’aucuns ont même redouté que l’instruction ne connaisse pas de fin[12].
La deuxième critique adressée au juge d’instruction porte sur l’incompatibilité des fonctions dont il est chargé. Encore cette critique recouvre-t-elle deux aspects : l’impossibilité supposée d’instruire à charge et à décharge ; l’exercice combiné de fonctions d’investigation et de fonctions juridictionnelles.
Le premier point ne convainc pas entièrement :
l’enquêteur est au service de la recherche de la vérité la plus complète
possible et doit identifier et analyser de manière désintéressée les éléments à
charge et à décharge.
Une telle démarche est possible comme en témoigne la proportion
des décisions de non-lieu dans les
affaires terminées à l’instruction (de l’ordre de 20% en 2008). Au demeurant, aux
termes de l’avant-projet de réforme de la procédure pénale, cette obligation d’enquêter
à charge et à décharge devrait aussi incomber au parquet.
La confusion des
fonctions d’enquête et des fonctions juridictionnelles apparaît quant à elle
beaucoup moins forte depuis le transfert au juge des libertés et de la
détention des décisions et du contentieux relatif à la détention provisoire et
l’encadrement strict des mesures coercitives et intrusives applicables pendant
l’instruction. Demeure, il est vrai, la compétence
relative au renvoi devant la juridiction de jugement, qui peut apparaître, à bien des égards, comme un acte de mise en accusation.
Enfin, la critique la
plus sévère porte sans doute sur l’isolement du juge d’instruction. Comme l’a relevé M. Didier Boccon-Gibod,
avocat général à la chambre criminelle de
La loi n° 85‑1303
du 10 décembre 1985 portant réforme de la procédure pénale avait
prévu, à l’initiative de notre collègue M. Robert Badinter, alors garde
des sceaux, la collégialité de l’instruction, finalement écartée pour des
raisons budgétaires, par la loi du 30 décembre 1987. A la suite du « choc »
d’Outreau, la loi du 5 mars 2007 relative à l’équilibre de la
procédure pénale a cherché à rompre la solitude du juge d’instruction par trois
voies : l’institution des pôles de l’instruction, l’élargissement des possibilités de recours à la cosaisine comme première
étape avant la mise en œuvre d’une instruction
collégiale à une date d’abord fixée au
1er janvier 2010 et reportée par la loi du
12 mai 2009 au 1er janvier 2011. Ces trois
notions ne se recouvrent pas entièrement : la cosaisine se définit comme
la « conduite d’un dossier d’information
particulièrement grave ou complexe par deux juges d’instruction ou plus afin de
se répartir les investigations à réaliser et échanger sur les décisions à
prendre »[14]. Elle se décline ainsi par dossier.
Les pôles de
l’instruction désignent un mode d’organisation en service des juridictions par
l’affectation des magistrats, la définition de leur ressort et de leurs
compétences matérielles et territoriales[15].
La collégialité, enfin,
peut se définir comme une notion de procédure selon laquelle les décisions de
justice sont prises, en principe après délibération, en commun par plusieurs
magistrats, par opposition au système du juge unique.
La combinaison de ces
différents ressorts aurait dû porter ses fruits. Oubliant parfois que la loi du
5 mars 2007 avait été critiquée, lors de son examen, pour ses insuffisances,
beaucoup des interlocuteurs de vos rapporteurs ont regretté que cette
opportunité législative n’ait finalement pas été saisie.
En effet, un nouveau
report de la collégialité devrait intervenir[16]. En tout état de cause, la collégialité aurait
requis des moyens humains importants estimés par le ministère de la justice
pour 2010 à 240 magistrats et 400 fonctionnaires supplémentaires. Par
ailleurs, certaines des personnalités entendues par vos rapporteurs se sont
demandé si le mode de travail du juge d’instruction était compatible avec la
culture du travail collectif. M. Jean‑Olivier Viout, procureur
général près la cour d’appel de Lyon, a ainsi relevé que même depuis la loi du
5 mars 2007, la cosaisine était restée virtuelle, malgré la faculté
reconnue au président du tribunal de grande instance de l’imposer au cours de l’information,
nonobstant le désaccord du juge d’instruction[17]. Les constats dressés par le groupe de travail présidé
par M. Jean-Olivier Viout à la suite de l’affaire d’Outreau semblent ainsi
avoir conservé leur pertinence : « la
cosaisine ne correspond parfois à aucune réalité concrète, le magistrat
initialement saisi ne confiant que des tâches subalternes à celui ou ceux qui
lui sont adjoints ».
Comme l’avait relevé M. Denis Salas devant vos rapporteurs, dès lors que depuis 1958, l’indépendance du juge d’instruction est acquise, le débat sur cette fonction s’est progressivement déplacé du terrain de ses prérogatives sur celui de son efficacité.
Plus déterminantes peut-être que ses faiblesses intrinsèques, l’institution du juge d’instruction a souffert de certaines évolutions de fond marquées par le renforcement du rôle du parquet au cours de la phase préparatoire du procès pénal.
Le nombre de dossiers soumis à l’instruction est passé de 8 % en 1990 à moins de 4 % aujourd’hui. En vertu de l’article 79 du code de procédure pénale, l’instruction est obligatoire en matière de crime. En matière correctionnelle, elle est facultative et concerne, en principe, les affaires les plus complexes. Enfin, la voie de l’information est également retenue lorsque la victime, se heurtant à l’inertie du parquet, se constitue partie civile afin de provoquer des investigations. Ainsi, même si les dossiers portés à l’instruction sont en nombre limité, ils touchent aux faits les plus graves et les plus sensibles.
Le développement corrélatif de l’enquête et du rôle du parquet tient principalement à la priorité donnée à une réponse pénale rapide et effective.
En premier lieu, l’organisation à la fois hiérarchisée et souple du parquet ‑en vertu du principe d’indivisibilité des fonctions‑ garantit une réactivité par rapport aux faits de délinquance. La mise en place du traitement en temps réel des affaires pénales en témoigne[18]. La capacité d’organisation du parquet s’est encore renforcée avec la mise en place de bureaux d’enquête, sur le modèle de celui mis en place auprès du tribunal de grande instance de Paris.
Ensuite, comme l’avait souligné Mme Mireille Delmas-Marty lors de son intervention devant l’Académie des sciences sociales et politiques, l’enquête préliminaire est désormais facilitée, en particulier depuis la loi du 15 juin 2000, par la possibilité pour le parquet de demander au juge des libertés et de la détention d’autoriser, sans passer par un juge d’instruction, certaines mesures coercitives telles que les perquisitions, l’accès aux systèmes informatiques ou encore les interceptions de sécurité.
Le ministère public bénéficie ainsi non seulement d’une organisation adaptée mais aussi de pouvoirs étendus pour conduire l’enquête.
Dans le même temps, l’information est devenue plus complexe sous l’effet du renforcement des droits des parties. Sa durée a doublé, passant de 11 mois environ à 23 mois entre 1990 et 2008 ‑évolution explicable pour partie par la concentration des instructions sur les affaires les plus complexes mais aussi par le renforcement du caractère contradictoire de l’information. A l’aune de l’efficacité, l’instruction est apparue moins « concurrentielle ». Sans doute certains juges d’instruction ont-ils su acquérir une spécialisation très efficace dans la lutte contre la criminalité organisée, comme l’ont rappelé devant vos rapporteurs les représentants de l’association française des magistrats instructeurs. En effet, les résultats acquis dans les affaires de terrorisme ou de criminalité organisée dans le démantèlement de réseaux d’immigration clandestine font honneur à la justice de notre pays.
Il est vrai aussi que cette spécialisation n’est pas le fait exclusif de l’instruction. Elle s’est souvent développée dans le cadre de pôles (affaires de santé publique, terrorisme) ou de juridictions interrégionales spécialisées (affaires économiques et financières) au sein desquels le parquet a également cultivé des compétences particulières.
Au demeurant, un juge d’instruction a confié à vos rapporteurs qu’il enviait les moyens dont dispose le parquet pour maîtriser et mener les enquêtes dont il a la charge.
Au terme de ces évolutions, les avantages de l’information ne paraissent pas en mesure de l’emporter sur ses faiblesses. Par contraste, l’enquête conduite par le parquet semble conjuguer la célérité et l’efficacité.
Par ailleurs, en droit comparé, le juge d’instruction n’est plus une référence absolue[19].
S’il existe encore en Belgique, au Luxembourg, ou encore
en Grèce, il a été supprimé en Allemagne en 1975 et en Italie en 1989. Le
Portugal a adopté un nouveau code de procédure
pénale inspiré du système accusatoire en 1987 (la possibilité d’ouvrir
une instruction est maintenue après la décision du procureur de
En Autriche, la réforme, entrée en vigueur le 1er janvier 2008,
a supprimé l’instruction et placé la phase préparatoire sous la responsabilité
du procureur.
Comme le relevait notre ancien collègue M. Hubert Haenel[20], « dans un espace judiciaire qui se construit, la meilleure compatibilité des systèmes nationaux est un gage d’efficacité ».
Il a semblé en définitive au groupe de travail que l’attachement d’une majorité des personnes entendues au système de l’instruction tenait moins aux mérites du juge d’instruction qu’au sentiment de défiance suscité par l’absence de garanties que présenterait, pour le justiciable, une mise en état des affaires pénales toute entière confiée au ministère public.
Aux termes de la réforme de la procédure pénale, le
procureur de
Il serait compétent pour
attribuer la qualité de partie pénale à une personne à l’encontre de laquelle
il existerait des indices graves et concordants de participation aux faits
délictueux (article 312‑6 de l’avant-projet). L’attribution de cette
qualité devrait se faire à l’occasion de l’interrogatoire de notification de
charges effectué par le magistrat du parquet ou, sur instruction de ce dernier,
par un officier de police judiciaire (si l’enquête ne porte pas sur un crime ou
un délit passible de 10 ans d’emprisonnement). Il appartiendrait aussi au
procureur de
Le procureur de
Lorsqu’il existe des
parties à l’enquête, le procureur prendrait sa décision de règlement soit selon
une procédure simplifiée lorsque, en matière correctionnelle ou
contraventionnelle, la partie reconnaît les faits[21], soit selon la procédure contradictoire[22].
L’exclusivité qui reviendrait au parquet dans la direction de l’enquête a suscité une large inquiétude compte tenu de l’organisation hiérarchisée du parquet et, surtout, de sa dépendance à l’égard du garde des sceaux.
Sans doute, comme le Conseil constitutionnel l’a rappelé,
les magistrats du parquet, au même titre que ceux du siège, représentent
l’ « autorité judiciaire, gardienne de la
liberté individuelle » au sens de
l’article 66 de
Le procureur de
La révision constitutionnelle du
27 juillet
La loi constitutionnelle
du 23 juillet
En 2006, la formation
compétente du CSM a émis 10 avis défavorables dont 9 non suivis et en 2007 14
avis défavorables dont 9 non suivis. En revanche, en 2008, les six avis
défavorables ont été suivis. Il en a été de même en 2009 pour les 13 avis
défavorables.
Par ailleurs, le garde
des Sceaux peut adresser, d’une part, des instructions
générales d’action publique afin d’harmoniser les politiques pénales, d’autre part, par l’intermédiaire des procureurs
généraux, des instructions individuelles qui doivent être écrites et versées au dossier[26], le procureur de
En outre, aux termes de
l’avant-projet de réforme, le ministre de la justice ne saurait « donner d’instruction individuelle tendant au classement sans
suite d’une procédure »
(article 221‑7 de l’avant-projet). Le garde des Sceaux ne pourrait
pas davantage donner d’instruction individuelle contraire à l’exigence de
recherche de la manifestation de la vérité et de conduite des investigations à
charge et à décharge.
Ce pouvoir hiérarchique concerne,
il est vrai, l’action publique. Selon le Gouvernement, il ne saurait porter
atteinte au rôle de protecteur de la liberté individuelle reconnu au parquet en
particulier à travers le contrôle exercé sur les mesures privatives de liberté
décidées par la police, la gendarmerie ou les douanes, même si, au-delà d’un
certain délai, le juge du siège est nécessairement saisi[27].
Pourtant le rôle de
gardien de la liberté individuelle et l’appartenance même du parquet à
l’autorité judiciaire ont été mis en cause par
Elle a appliqué, à cet
égard, une jurisprudence constante depuis l’arrêt Schiesser
c. Suisse du 4 décembre 1979 selon
laquelle l’autorité judiciaire devant laquelle doit être conduite une personne
arrêtée « doit présenter des garanties
d’indépendance à l’égard de l’exécutif et des parties, ce qui exclut notamment
qu’il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale, à
l’instar du ministère public ».
Dans l’arrêt de grande chambre
du 29 mars 2010, la cour a nuancé les termes du premier arrêt. Cependant,
sans explicitement retirer au parquet la qualité d’autorité judiciaire, elle a rappelé
que le contrôle juridictionnel des arrestations et
détentions implique nécessairement une double indépendance à l’égard du pouvoir
exécutif ainsi qu’à l’égard des parties et qu’il est donc, à ce dernier titre,
incompatible avec l’exercice des poursuites. Ainsi, le rôle actuellement reconnu au parquet
d’autoriser la prolongation de la garde à vue ‑rôle confirmé par le projet
de loi relatif à la garde à vue déposé au Parlement (voir supra)‑
paraît contraire aux positions prises par
Par ailleurs, d’une
manière plus générale, il faut rappeler à l’instar de Mme Mireille Delmas-Marty
que le droit international tend au renforcement des
garanties d’indépendance du parquet.
Ainsi le projet de
procureur européen proposé dans les années 2000 et repris dans le projet de
traité constitutionnel en 2005 posait explicitement le principe d’un procureur
indépendant tant à l’égard des autorités nationales que des organes
communautaires –la compétence disciplinaire relevant de
Par ailleurs, le statut
des tribunaux internationaux prévoit que les procureurs et leurs adjoints
« ne sollicitent ni n’acceptent d’instruction
d’aucune source extérieure »
(art. 42 du statut de
Le groupe de travail s’est interrogé sur les moyens de lever les suspicions suscitées par la place exclusive donnée au parquet dans la direction de la phase préparatoire du procès pénal. Deux voies méritent l’attention : l’instauration du principe de légalité des poursuites, la réforme du statut du parquet.
Le principe de légalité des poursuites peut être défini
comme « le système selon lequel le ministère public
est tenu d’engager des poursuites dès lors que les agissements portés à sa
connaissance renferment, vérification par lui faite, tous les éléments d’une
infraction »[28].
Il s’oppose au principe de l’opportunité des poursuites appliqué dans notre procédure pénale.
M. Jean-Jacques
Zirnhelt, procureur général près la cour d’appel de Douai, président de
Comme vos rapporteurs
ont pu l’observer, le principe de légalité, bien qu’il soit retenu en Allemagne
et en Italie, connaît dans ces pays de nombreux tempéraments qui en affectent
la portée.
Séduisant dans son
principe, le principe de légalité pourrait ainsi présenter certains
inconvénients sans comporter les avantages attendus. Aussi vos rapporteurs
estiment-ils nécessaire de privilégier la voie de l’évolution statutaire du
parquet.
Le statut actuel du parquet, sa dépendance à l’égard du pouvoir exécutif, constituent pour la grande majorité des interlocuteurs du groupe de travail le motif principal de leurs réserves ou de leur opposition à la réforme proposée par le Gouvernement.
Pour vos rapporteurs, le rôle confié au parquet dans la
phase préparatoire du procès pénal implique qu’aucune suspicion ne puisse peser
sur son action. Cette exigence passe par une modification des
modalités de nomination de ses membres ainsi que de leur régime disciplinaire, et, partant, par un renforcement des compétences
du Conseil supérieur de la magistrature à leur égard.
Bien que le comité de
réflexion sur la justice pénale n’ait pas avancé cette proposition, son
président, M. Philippe Léger, a indiqué à vos rapporteurs qu’il s’était
rangé parmi la minorité ayant souhaité soumettre les nominations des magistrats
du parquet à l’avis conforme du CSM afin de doter le parquet d’un statut
destiné à le mettre à l’abri de toute pression. Cette position est partagée
pour
Cette réforme
impliquerait une révision constitutionnelle, la composition et les compétences du CSM étant
fixées à l’article 65 de
Le CSM statue par
ailleurs en tant que conseil de discipline des magistrats du siège.
Depuis 1993, le CSM,
dans sa seconde formation, exerce une mission consultative à l’égard des
nominations et de la discipline des magistrats du parquet.
Le dispositif prévu à
l’égard du parquet a fait l’objet d’une tentative de révision en 1998. En
effet, M. Jacques Chirac, alors Président de
Le projet de loi
constitutionnelle relatif au CSM, inspiré des propositions du rapport issu de
cette commission, visait, d’une part, à ouvrir sa composition à une majorité de
personnalités extérieures et, d’autre part, à soumettre
l’ensemble des nominations de magistrats du parquet à l’avis conforme de la
formation spécialisée du Conseil. Cette
formation devait également devenir conseil de discipline des magistrats du
parquet, c’est-à-dire l’autorité compétente pour statuer en matière
disciplinaire à l’égard de ces magistrats.
Toutefois, face aux
blocages politiques suscités par le texte adopté en termes identiques par les
deux assemblées à la fin de l’année 1999, la convocation du Parlement en
Congrès le 24 janvier 2000 fut annulée.
Vos rapporteurs jugent
nécessaire de reprendre les principes de la réforme inaboutie de 1999 soit,
d’une part, l’avis conforme du CSM sur les nominations
des magistrats du parquet et, d’autre
part, la compétence du CSM pour statuer en tant que conseil
de discipline. Ils estiment qu’un
consensus serait désormais possible sur une révision constitutionnelle portant
une telle réforme de l’article 65 de
Vos rapporteurs estiment
en outre que l’unité du corps judiciaire devrait être
maintenue afin de conforter
l’indépendance du parquet. Elle permet en effet aux magistrats du siège et du
parquet de cultiver des valeurs communes et d’éviter toute dérive comme l’a
relevé M. Jean-Olivier Viout, procureur général près la cour d’appel de
Lyon, vers l’institution de « préfets
judiciaires ».
L’indépendance à l’égard
du pouvoir exécutif s’applique aux carrières des
magistrats du parquet. Elle ne signifie
pas que les procureurs de
Leur mise en œuvre
implique le maintien de l’organisation hiérarchisée du parquet.
Comment concilier les
garanties d’indépendance statutaires avec ces exigences ?
Notre collègue,
M. Pierre Fauchon, a suggéré la création d’un procureur
général de
Plusieurs interlocuteurs
du groupe de travail ont estimé qu’une telle création ne s’imposait pas. Ainsi,
selon M. Jean Danet, maître de conférences à la faculté de droit de
Nantes, le lien entre le ministère de la justice et le parquet peut être assuré
par des circulaires de politique pénale. De même, pour M. Jean-Olivier
Viout, le garde des Sceaux, garant de la politique pénale devant le Parlement,
donne des instructions aux procureurs généraux responsables de la déclinaison
de ces orientations, dans leur ressort, auprès des procureurs. La
méconnaissance de ces instructions serait susceptible de poursuites
disciplinaires.
Les orientations de
politique pénale auraient d’autant plus de force si elles faisaient, selon
Mme Mireille Delmas-Marty, l’objet d’un débat
annuel devant le Parlement.
Au regard des exigences
de la politique pénale, le groupe de travail estime qu’il n’y a pas lieu de modifier
les dispositions actuelles de l’article 30 du code de procédure pénale
selon lesquelles « le ministre de la justice
conduit la politique d’action publique déterminée par le Gouvernement » et « veille
à la cohérence de son application sur le territoire de
En outre, dans ce cadre,
il apparaît légitime que le garde des Sceaux, comme le prévoit
l’article 30 précité, puisse « dénoncer
au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance et
lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure,
d’engager ou de faire engager des poursuites (…) ».
Par ailleurs, comme l’a
rappelé M. Didier Boccon-Gibod, aucun Gouvernement ne se risquerait à
donner des instructions indignes qui devraient être classées au dossier[31].
Il importera que, ces
garanties données, le parquet soit en mesure de diriger effectivement
l’enquête.
M. Denis Salas a
craint que les pouvoirs d’enquête du parquet ne soient transférés à la police
judiciaire. Il a relevé ainsi que l’article 312‑10 de l’avant-projet
donnait aux officiers de police judiciaire, sur instructions écrites du
procureur de
Ces appréhensions
doivent cependant être nuancées. En pratique, le travail d’investigation sera,
comme tel est le cas actuellement, qu’il s’agisse de l’enquête ou de
l’information, conduit par les services de police.
M. Didier
Boccon-Gibod a précisé que si le parquet peut se substituer aux enquêteurs pour
accomplir certains actes, il n’a pas pour autant une direction
opérationnelle : le procureur n’est pas un « super enquêteur »
meilleur que les enquêteurs ‑ce n’est d’ailleurs pas son métier. Il
assure un contrôle de premier niveau de légalité des actes accomplis par les
officiers de police judiciaire pour la manifestation de la vérité ; il a
le choix du service d’enquête et peut exiger l’accomplissement de certains
actes ou, au contraire, les empêcher. Néanmoins, seul le parquet sera, comme
l’a rappelé M. Philippe Léger, président du comité de réflexion sur la
justice pénale, en mesure de dégager une vue d’ensemble sur l’enquête lui
permettant d’assumer effectivement son pouvoir de direction.
En tout état de cause,
la mise en œuvre de la réforme passera par un renforcement des effectifs de
magistrats du parquet. En outre, pourrait être envisagé pour conforter le rôle
de direction d’enquête dévolu au ministère public, la mise en place, sur le
modèle italien, de cabinets de délégations judiciaires auprès des parquets, composés de policiers
expérimentés et placés sous la seule responsabilité des
procureurs.
La création de nouvelles juridictions de contrôle de l’enquête judiciaire pénale constitue le principal contrepoids au nouveau rôle confié au parquet par l’avant projet de réforme.
Ces juridictions sont au premier degré le juge de l’enquête et des libertés (JEL) et le tribunal de l’enquête et des libertés (TEL) et, au second degré, la chambre de l’enquête et des libertés et son président (articles 211‑1 à 211‑20 de l’avant-projet).
Si les compétences des juridictions du second degré reprennent celles actuellement dévolues à la chambre de l’instruction et à son président, en revanche, l’institution des juridictions du premier degré sont une réelle novation dans notre procédure pénale.
Au cours
de l’enquête, le juge de l’enquête et des libertés exerce trois missions principales :
- garantir le
déroulement contradictoire, équitable et impartial de la procédure et vérifier
que les investigations sont effectivement menées à charge et à décharge –à
cette fin, il statue sur les demandes formées par les parties qui ont été
rejetées par le procureur ou auxquelles il n’a pas répondu ;
- assurer le
respect des libertés individuelles en statuant en matière de contrôle
judiciaire, d’assignation à résidence sous surveillance électronique et de
détention provisoire ainsi que sur les demandes du procureur tendant au
prononcé de certaines mesures d’investigation dont il contrôle, par ailleurs,
la mise en œuvre ;
- saisir la chambre
de l’enquête et des libertés s’il lui apparaît qu’un acte ou une pièce de la
procédure est entaché de nullité.
Enfin, au terme de l’enquête, le
JEL est chargé de statuer sur l’issue de l’enquête judiciaire pénale à la
demande d’une partie si celle-ci conteste la décision de classement rendue par
le procureur de
Le tribunal de l’enquête et des libertés, formation collégiale de trois magistrats, ne
pourrait être saisi que par le JEL. L’avant-projet lui confère une triple
compétence :
- statuer sur les
demandes de prolongation de la détention provisoire ;
- statuer, sur
renvoi du JEL qui l’estime nécessaire en raison de la complexité ou la gravité
du dossier, sur la demande d’une partie ;
- saisir la chambre
de l’enquête et des libertés s’il lui apparaît qu’un acte ou une pièce de la
procédure est entaché de nullité.
Plusieurs interlocuteurs
du groupe de travail se sont interrogés sur la valeur ajoutée du TEL dont la
mise en place dans les petites et moyennes juridictions se heurterait sans
doute à des difficultés pratiques. Le dispositif pourrait sans doute
s’articuler de manière plus simple autour du JEL en premier ressort et de
Selon le groupe de
travail, les juridictions de l’enquête et des libertés représentent le maillon essentiel de la réforme. Leur capacité à exercer les missions dont elles
sont investies dépend du statut du juge
et de l’effectivité de son contrôle.
Le JEL aurait, selon les
cas, rang de président, premier vice-président ou vice-président de tribunal de
grande instance. Ainsi son statut est directement inspiré de celui du juge
d’instruction (et non de celui de l’actuel juge des libertés et de la
détention). Il devrait être nommé dans ses fonctions par décret après avis du
CSM[32]. De même, comme le juge d’instruction, le JEL,
comme les magistrats du TEL, ne pourraient, à peine de nullité, participer au
jugement des affaires dont ils ont connu au cours de l’enquête judiciaire
pénale.
S’agissant du JEL,
cependant, cette incompatibilité ne s’appliquerait pas lorsque ce magistrat est
intervenu pour autoriser une perquisition, la prolongation d’une garde à vue,
une interception de correspondance émise par la voie des télécommunications ou
une sonorisation ou fixation d’images de certains lieux ou véhicules.
Cette exception,
explicable pour des raisons empiriques (ne pas restreindre à l’excès le choix
des magistrats participant aux formations de jugement) pourrait toutefois
affecter l’impartialité du JEL.
Malgré cette réserve, le
statut reconnu au JEL paraît lui conférer l’indépendance nécessaire à l’exercice de ses missions.
Comment éviter que le
JEL ne soit, comme le JLD, selon les termes de la commission d’enquête
parlementaire sur l’affaire d’Outreau, le « spectateur
épisodique du dossier » ?
D’après M. Jean
Danet, le statut proposé pour le JEL ne suffira pas. Il faudra que ce magistrat
soit attaché exclusivement à son service –ce que l’effectif d’un tribunal de grande instance
rendra difficile en pratique. M. Alain Boulay, président de
l’association d’aide aux parents d’enfants victimes (APEV), a également
souhaité que la fonction du JEL soit assurée à plein temps.
Vos rapporteurs estiment
en outre nécessaire une clarification des prérogatives
respectives du procureur de
Il convient d’éviter
deux écueils.
D’une part,
l’avant-projet de réforme reconnaît au JEL, dans le cas où le procureur de
D’autre part,
l’avant-projet autorise le dessaisissement du JEL par le procureur de
Afin de conforter les
modalités de contrôle du JEL sur la conduite de l’enquête dans le respect des
attributions respectives du magistrat du siège et du magistrat du parquet, le
groupe de travail a estimé utile de reprendre la proposition avancée par
Mme Mireille Delmas-Marty, lors de ses échanges avec vos rapporteurs, de
faire du JEL le « maître du temps » de l’enquête. Afin de permettre au JEL de
maîtriser la procédure, des délais butoirs seraient fixés au parquet pour conduire l’enquête.
Ces délais pourraient être prolongés sur autorisation
du JEL à l’issue de l’exposé par le parquet de l’avancée de son enquête. Par ailleurs, avant le premier délai butoir, le
JEL devrait être informé régulièrement de l’avancée de la procédure (sous la forme,
par exemple, de la transmission de l’état d’avancement de la procédure). Ce
dispositif serait en effet un moyen efficace pour assurer un suivi de l’enquête
et garantir l’effectivité du contrôle.
Cette effectivité
dépendra enfin des moyens humains et matériels dévolus aux juridictions de
l’enquête et des libertés. Comme l’a noté Mme Corinne Panetta, secrétaire
générale de
L’équilibre de notre procédure pénale passe par la
garantie des droits de la défense de la personne mise en cause dont il convient
de rappeler que, jusqu’à sa condamnation, elle est présumée
innocente.
La distorsion actuelle entre
les droits reconnus à la défense dans le cadre de l’enquête et ceux, plus
complets et mieux garantis, accordés dans le cadre de l’information, constitue
l’une des principales anomalies du système actuel.
La mise en place d’un
cadre unique d’enquête ne marquera de réels progrès que si la personne mise en
cause bénéficie le plus en amont possible des garanties d’une procédure
contradictoire. L’avant-projet de réforme semble aller dans ce sens puisque la
reconnaissance de la qualité de partie pénale (subordonnée selon l’article 312‑4 à
l’existence d’indices graves ou concordants rendant plausible la participation
de la personne à l’infraction) aurait pour effet d’ouvrir droit au bénéfice
d’une procédure contradictoire avec accès au dossier et assistance d’un avocat.
L’attribution de cette qualité serait obligatoire soit en matière criminelle
soit lorsqu’une mesure coercitive est envisagée. Dans les autres cas, cette
reconnaissance serait facultative.
La réforme devrait se
traduire ainsi par un renforcement des droits dans un plus grand nombre de
dossiers que celui aujourd’hui couvert par l’instruction.
De réelles incertitudes
pèsent cependant sur le point de départ que constitue la garde à vue pour
nombre d’affaires pénales. Les perspectives proposées sur ce chapitre par la
réforme, si elles représentent une avancée par rapport au droit en vigueur, ne
sont pas complètement satisfaisantes. Ainsi vos rapporteurs ont-ils porté une
attention particulière à cette phase policière de la procédure.
Toute personne « à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction » peut être placée, « pour les nécessités de l’enquête » en garde à vue par un officier de police judiciaire (art. 63 et 77 du code de procédure pénale). Cette mesure est possible pour tout crime ou délit puni d’une peine d’emprisonnement en cas de flagrance, et pour toute infraction dans le cadre de l’enquête préliminaire.
La durée de la garde à vue est de 24 heures au maximum. Cependant, ce délai peut être renouvelé
pour une même durée, sur autorisation écrite du procureur de
Le code de procédure pénale a prévu des
prolongations supplémentaires dans deux hypothèses :
- pour les infractions de criminalité organisée, la garde à vue peut être prolongée de deux fois vingt-quatre heures (art. 706‑73) ;
- en cas de risque sérieux de l’imminence d’une action
terroriste (ou lorsque les nécessités
de la coopération internationale le requièrent impérativement), la garde à vue
peut être encore prolongée de deux fois 24 heures
supplémentaires (art. 706‑88).
La garde à vue peut
ainsi être portée jusqu’à six jours.
D’après la direction
générale de la police nationale, 82 % des gardes à vue durent moins de
24 heures[33].
|
Prolongations possibles du délai initial de garde à
vue de 24 heures1 |
|||
|
Prolongations successives de 24 heures |
Textes |
Cas |
Durée totale |
|
Prolongation selon les règles ordinaires |
63, al. 2 ; 77, al. 2 ; 154, al. 2 |
|
48 heures (2 jours) |
|
Première prolongation supplémentaire |
706-88, al. 1er |
Infractions de criminalité organisée prévues par
l’article 706-73 |
72 heures (3 jours) |
|
Deuxième prolongation supplémentaire |
96 heures (4 jours) |
||
|
Troisième prolongation supplémentaire |
706-88, al. 7 |
Infractions terroristes prévues par le 11° de
l’article 706-73 |
120 heures (5 jours) |
|
Quatrième prolongation supplémentaire |
144 heures (6 jours) |
||
1Source : F. Desportes et L.
Lazerges-Cousquer -
Traité de
procédure pénale, Economica
Les garanties actuellement apportées à la personne placée en garde à vue sont principalement de trois ordres :
Ÿ Le contrôle du procureur de
Le procureur de
Ÿ Les droits
de la personne gardée à vue
En premier lieu, la
personne est immédiatement informée, dans une langue qu’elle comprend, de la nature de l’infraction sur laquelle porte l’enquête, des droits dont elle dispose ainsi que des dispositions
relatives à la durée de la garde à vue (art. 63‑1).
La personne gardée à vue
dispose également du droit de faire prévenir par
téléphone un proche ou son employeur
(art. 63‑2 du code de procédure pénale). Elle peut en outre, à sa
demande, être examinée par un médecin (art. 63‑3).
Par ailleurs, la
personne peut demander à s’entretenir avec un avocat, qu’il choisit ou qui est désigné d’office par le
bâtonnier dès le début de la garde à vue puis, le cas échéant, dès le début de
la prolongation[35]. Cependant, pour la personne soupçonnée d’avoir
commis une infraction de criminalité organisée, ce droit est reporté au début de chacune
des deux prolongations supplémentaires ‑soit à l’issue de la 48ème heure
puis de la 72ème heure ‑et, en matière de terrorisme, à
l’issue de la 72ème heure. Lorsqu’en matière de terrorisme, les
circonstances permettent une garde à vue de 6 jours, l’entretien avec
l’avocat est différé à la 96ème heure et à la 120ème heure.
Selon les informations communiquées par la direction générale de la police
nationale, deux tiers des personnes gardées à vue demandent à s’entretenir avec
un avocat.
La loi du
15 juin 2000 relative à la présomption d’innocence et aux droits des
victimes prévoyait que le gardé à vue devait être informé de son droit à garder
le silence. Aux termes de la loi du
4 mars 2002, l’intéressé était informé du choix dont il disposait de
répondre ou se taire. La loi du 18 mars 2003 relative à la sécurité
intérieure a totalement supprimé ce droit.
En vertu de
l’article 64 du code de procédure pénale, le procès verbal
d’interrogatoire de la garde à vue doit obligatoirement porter mention
notamment de la durée de l’interrogatoire et des motifs de la garde à vue.
Par ailleurs, la loi du
5 mars 2007 a prévu l’enregistrement des
auditions en garde à vue en matière criminelle[36].
L’avant-projet de réforme de la procédure pénale
comportait trois séries d’évolutions qui, à la lumière de la jurisprudence de
En premier lieu, il fixait explicitement des critères à
la mise en œuvre de la garde à vue dont le caractère exceptionnel
était consacré[37], le recours à la garde à vue n’étant possible que
pour les crimes et délits punis d’une peine
d’emprisonnement.
En deuxième lieu, le
projet renforçait les droits à l’assistance d’un avocat (article 327‑17).
Ainsi, dès le début de la garde à vue, l’avocat pouvait recevoir une copie des
procès-verbaux des auditions de son client déjà réalisés. En outre, à compter
de la 24ème heure, l’avocat pouvait être présent lors des
auditions et poser des questions. Par ailleurs, le texte prévoyait expressément
qu’en matière criminelle et correctionnelle aucune
condamnation ne pourrait être prononcée sur le seul fondement des déclarations
faites par un gardé à vue qui n’aurait pas bénéficié de l’assistance d’un
avocat.
Enfin, l’avant-projet
instituait une « audition libre » permettant de retenir une personne, sous
réserve de son accord, pour une durée maximale de quatre heures dans les
locaux de la police et de la gendarmerie. S’il le demandait, l’intéressé pouvait
demander à être entendu sous le régime de la garde à vue afin de bénéficier des
droits qui y sont associés.
Ces avancées,
indéniables, n’apparaissaient toutefois pas à la mesure des exigences de
Pour sa part, le Conseil
constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité sur la
garde à vue[41], a considéré dans sa décision du 30 juillet 2010, que
les circonstances de droit et de fait justifiaient un réexamen de la
constitutionnalité des articles relatifs au régime commun de droit commun de la
garde à vue[42]. En effet, il a observé que la proportion des
procédures soumises à une instruction préparatoire représentaient désormais
moins de 3 % des affaires et que dans le cadre du traitement « en temps réel » des
infractions, une personne était le plus souvent jugée sur la base des seuls
éléments de preuve rassemblés avant l’expiration de sa garde à vue. Le Conseil
constitutionnel a également relevé que les exigences légales relatives à
l’attribution de la qualité d’officier de police judiciaire aux fonctionnaires
de la police nationale et aux militaires de la gendarmerie nationale s’étaient
réduites, de sorte que, entre 1993 et 2009, le nombre d’officiers de police
judiciaire était passé de 25.000 à 53.000. Il a considéré que ces évolutions avaient
contribué à banaliser le recours à la garde à vue.
Tout en rappelant que la
garde à vue « demeure une mesure de contrainte
nécessaire à certaines opérations de police judiciaire », le Conseil constitutionnel a estimé que la
rédaction actuelle de l’article 63‑4 ne permettait pas à la personne
interrogée, « alors qu’elle est retenue contre
sa volonté, de bénéficier de l’assistance effective d’un avocat ; qu’une
telle restriction aux droits de la défense est imposée de façon générale, sans
considération des circonstances particulières susceptibles de la justifier,
pour rassembler ou conserver les preuves ou assurer la protection des personnes ». Il a ajouté que la personne gardée à vue
« ne reçoit pas la notification de son droit
de garder le silence ».
Dans ces conditions, le
Conseil constitutionnel a jugé que la « conciliation
entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche
des auteurs d’infractions et, d’autre part, l’exercice des libertés
constitutionnellement garanties ne peut plus être regardée comme équilibrée ». Il déclare en conséquence contraire à
En revanche, le Conseil
constitutionnel n’a pas remis en cause la constitutionnalité des dispositions
dérogatoires relatives à la garde à vue en matière de criminalité et de
délinquance organisée, de terrorisme et de trafic de stupéfiants.
Le Gouvernement a tiré les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel en présentant au Parlement en octobre 2010 un projet de la loi procédant à une réforme plus importante du régime de la garde à vue que celle figurant dans l’avant-projet de réforme du code de procédure pénale.
Les principales modifications portent sur l’assistance de l’avocat. En premier lieu, la personne gardée
à vue serait informée de son droit de garder le silence. En outre, elle pourrait demander que l’avocat assiste
aux auditions durant toute la garde à vue. Néanmoins, le procureur de
Ces dispositions
répondent a posteriori à plusieurs des objections formulées par les
interlocuteurs de votre groupe de travail dont les propos se sont fondés sur le
contenu, nettement plus en retrait, de l’avant-projet de réforme du code de
procédure pénale.
Cependant, elles ne
modifient pas les dispositions dérogatoires applicables à la criminalité
organisée et au terrorisme et n’apparaissent pas conformes à ce titre à la
position prise par la chambre criminelle de
Vos rapporteurs se sont attachés à analyser les
conditions d’un régime de garde à vue équilibré. Ces conditions impliquent que
le contrôle de la mesure soit exercé par un juge indépendant. Elles supposent
aussi le respect de la dignité des personnes ainsi que la préservation de
l’efficacité de l’enquête. Il importe également de conjurer le risque d’un
système de défense « à deux vitesses ». Enfin, une attention particulière doit être
accordée aux dispositifs dérogatoires ainsi qu’à l’introduction dans notre
droit du système de l’audition libre.
Le projet de loi laisse le contrôle de la garde à vue au
procureur de
Cette position a été confirmée par l’arrêt de chambre
rendu dans l’affaire Moulin c. France le
23 novembre 2011.
En tout état de cause, selon le groupe de travail, le contrôle de la garde à vue devrait revenir à terme au juge de
l’enquête et des libertés et, dans
l’attente de la création de ce magistrat, au juge des
libertés et de la détention.
Selon vos rapporteurs,
la recherche d’un dispositif juridique équilibré en matière de garde à vue
impose, indépendamment même des exigences de la jurisprudence de
La reconnaissance de ces
droits passe d’abord par le respect de la dignité des personnes.
La majorité des
personnalités interrogées par le groupe de travail se sont montrées opposées à
la pratique des fouilles à corps. Vos rapporteurs ont observé avec intérêt que
cette position était partagée par les représentants de la police et de la
gendarmerie ainsi que par plusieurs syndicats de police, à la condition que des
règles claires soient fixées en la matière et que, dans la mesure du possible,
des moyens techniques alternatifs de contrôle soient mis en place.
Vos rapporteurs constatent
avec satisfaction que le projet de loi sur la garde à vue proscrit les fouilles
à corps intégrales sauf lorsqu’elles sont indispensables pour les nécessités de
l’enquête (article 9).
Ils relèvent cependant
que le dispositif proposé est moins protecteur que celui retenu par la loi
pénitentiaire du 24 novembre 2009 (article 57) pour la fouille des détenus
selon un système gradué (nature et fréquence des fouilles strictement adaptées
aux nécessités liées à la sécurité des personnes et à la personnalité des
intéressés ; possibilité de fouilles intégrales à la seule condition que
les fouilles par palpation ou l’utilisation des moyens de détection
électronique soient insuffisantes ; proscription des « investigations corporelles internes, sauf impératif spécialement
motivé »[45]). Ils souhaitent que les fouilles à corps pour des
personnes présumées innocentes répondent a fortiori aux mêmes conditions que
celles retenues par la loi pénitentiaire pour les personnes détenues.
Enfin, le groupe de
travail entend se faire l’écho des constats dressés par les services de police
eux-mêmes sur l’état des locaux de garde à vue qui, malgré de réels progrès,
sont encore loin de répondre à des conditions respectueuses de la dignité de la
personne.
Vos rapporteurs ont par
ailleurs jugé nécessaire de rétablir l’information sur le droit de garder le silence ‑garantie
qui existe par exemple dans le code de procédure pénale allemand sans qu’elle
semble peser sur l’efficacité de l’enquête‑ et de prévoir l’assistance de
l’avocat au cours de la garde à vue au-delà de l’entretien préalable avec le
gardé à vue, tel qu’il est actuellement prévu. Ils se réjouissent que le projet
de loi relatif à la garde à vue leur donne satisfaction sur ce point
(article 2).
Le droit à l’assistance d’un
avocat soulève cependant trois questions.
En premier lieu, ouvre‑t‑il
la voie à une « judiciarisation » de la garde à vue, comme l’ont
craint MM. Jean-Olivier Viout, procureur général près la cour d’appel de Lyon,
et Jean-Pierre Dinthilhac, ancien procureur de
Une telle évolution
entraînerait une confusion certaine entre la phase policière et la phase
judiciaire de l’enquête Une attention particulière doit être accordée à
cet égard aux conditions auxquelles l’avocat peut accéder au dossier et remplir
son rôle au cours des auditions. Plusieurs intervenants ont estimé que
l’assistance de l’avocat n’impliquait pas l’accès au dossier. Comme l’observait
notre collègue M. Robert Badinter lors du débat sur la question orale
présentée par M. Jacques Mézard sur les droits des personnes placées en
garde à vue au Sénat le 10 février 2010, « l’obligation de communiquer la totalité du dossier ne vaut qu’au
stade de la mise en examen, quand des charges suffisantes, et non une raison
plausible de soupçonner qu’il ait commis une infraction, ont été réunies contre
celui qui n’était jusque là qu’un gardé à vue. Il s’agit alors d’un degré de
gravité tout à fait différent et l’avocat, qui devient dans ce cas le défendeur
à l’action publique, doit évidemment avoir accès à toutes les pièces du dossier
en vertu du principe du contradictoire ».
Selon vos rapporteurs, l’accès au dossier devrait être
limité aux éléments provenant de la personne mise en cause –en l’espèce, comme
le prévoit le projet de loi relatif à la garde à vue, les procès-verbaux
d’audition de la personne‑ sans pouvoir concerner les autres aspects de
la procédure.
Si la privation de
liberté justifie l’assistance de l’avocat au cours de la garde à vue, le rôle
imparti à la défense dans ce cadre ne se confond pas avec celui qui lui revient
dans le cabinet d’instruction. Il devrait laisser les officiers de police
judiciaire conduire leurs interrogatoires sans y prendre part. Le projet de loi
relatif à la garde à vue (article 7) permet d’ailleurs à un avocat
d’ « assister aux auditions de la
personne gardée à vue » et, à
l’issue de chaque audition, de présenter des observations écrites. Le général
David Galtier, sous-directeur de la police judiciaire à la direction de la
gendarmerie nationale, a souligné l’intérêt de préserver la cohérence des
nouvelles techniques d’audition qui laissent à l’officier de police judiciaire
davantage de temps pour dialoguer avec l’intéressé (actuellement, 70 % du
temps de garde à vue est consacré aux questions, 30 % aux réponses ;
les techniques plus récentes développées notamment en Belgique permettraient
d’inverser cette proportion).
Par ailleurs, les
représentants de la police et de la gendarmerie nationale ont, de concert, attiré
l’attention sur la lourdeur des actes de procédure. Le droit à l’assistance d’un avocat devrait sans
doute conduire à rechercher les moyens d’alléger le formalisme de certaines
procédures sans qu’il soit porté atteinte aux garanties apportées à la personne.
La deuxième
interrogation soulevée par la reconnaissance du droit à l’assistance de
l’avocat porte sur le risque d’une justice inégale selon les moyens de
l’intéressé. Elle imposera une forte mobilisation des barreaux que les
organisations professionnelles des avocats sont, selon les propos tenus par
leurs représentants à vos rapporteurs, prêts à assumer. Elle requiert également
un effort de la collectivité à travers une revalorisation
de l’aide juridictionnelle.
Mme Michèle Alliot-Marie, alors garde des sceaux, a indiqué devant
l’assemblée extraordinaire du Conseil national des barreaux, le
15 octobre 2010, que le montant de l’aide juridictionnelle prévu pour
la garde à vue serait porté de 15 millions d’euros aujourd’hui à
80 millions à l’issue de la mise en œuvre de la réforme. Par ailleurs, le
plafond de ressources pourrait être relevé. La concrétisation de ces
engagements conditionne, aux yeux de vos rapporteurs, le succès de la réforme
de la garde à vue.
Enfin, il importe de
s’interroger sur le cadre dans lequel les avocats seraient conduits à
intervenir auprès des personnes impliquées dans des affaires liées à la grande
criminalité et au terrorisme. Si, depuis les décisions précitées de
Des différentes
dispositions envisagées par le Gouvernement dans le cadre du projet de réforme
de la procédure pénale, l’audition libre est l’une de celles qui soulèvent le
plus grand nombre de critiques.
Sans doute ce dispositif
répond-il au souci légitime de limiter le nombre de gardes à vue en instituant
un mécanisme par lequel la personne consent expressément à être entendue par
les services de police et de gendarmerie. Comme le relève l’étude d’impact
annexée au projet de loi relatif à la garde à vue : « la garde à vue n’est donc plus la modalité procédurale
privilégiée pour entendre un suspect. Elle ne constitue qu’une mesure de
contrainte applicable au suspect si l’officier de police judiciaire ou le
procureur de
Cependant, la rédaction
du projet de loi n’a pas levé toutes les ambiguïtés de l’avant-projet de
réforme ; en effet, l’audition libre et la garde à vue concerneraient
l’une et l’autre « la personne à l’encontre de
laquelle il existe des raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou
tenté de commettre une infraction ».
Ce critère correspond, comme le rappelle le groupe de travail composé de
professeurs de droit à l’initiative du garde des sceaux, à « une accusation en matière pénale » au sens de l’article 6 de la convention
européenne des droits de l’homme. Or, l’audition libre ne comporterait, en
l’état, aucune des garanties prévues pour la garde à vue. Sans doute ne
devrait-elle pas présenter le même caractère de contrainte. Mais qu’en
sera-t-il réellement pour les personnes appréhendées même si elles ont accepté
expressément de suivre l’officier ou l’agent de police judiciaire ? En
outre, si le consentement de la personne doit être recueilli à chaque reprise
d’audition, le projet de loi ne précise pas si, dans l’intervalle, la personne
est libre de ses mouvements ou non.
Vos rapporteurs se
demandent s’il ne serait pas préférable de réserver l’audition libre, comme le
suggérait Mme Soraya Amrani-Mekki au nom de la commission nationale
consultative des droits de l’homme, aux convocations en excluant en revanche cette possibilité à l’issue
d’une interpellation. Une exception serait possible pour les hypothèses dans
lesquelles la garde à vue n’est pas possible mais l’assistance d’un avocat
devrait alors être garantie.
Progressivement affirmé par
L’action civile peut poursuivre en effet deux
objectifs : obtenir une réparation du dommage causé par l’infraction, mais
également tendre à faire reconnaître la culpabilité d’une personne par la
juridiction pénale.
Si la qualité de partie civile appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l’infraction[51], le législateur a progressivement élargi le champ des personnes morales (associations, syndicats, etc.) autorisées à exercer l’action civile afin d’obtenir réparation du dommage causé aux intérêts dont elles ont la charge.
Si le droit de la victime d’obtenir réparation du préjudice causé par l’infraction n’est pas contesté, la faculté qui lui a été reconnue de mettre en mouvement l’action publique, le cas échéant contre l’avis du ministère public, fait l’objet de jugements ambivalents. Le risque d’une « privatisation » de l’action publique et d’une instrumentalisation de la justice pénale à des fins privées est parfois souligné, particulièrement s’agissant de la possibilité ouverte à un nombre croissant d’associations de mettre en mouvement l’action publique[52]. Il convient toutefois de souligner qu’au cours des dernières décennies, un certain nombre d’affaires majeures, en matière de santé publique par exemple, n’auraient probablement pas été instruites et jugées sans la persévérance de certaines victimes.
Deux voies permettent à l’heure actuelle à la victime de se constituer partie civile :
- soit le dépôt de plainte avec constitution de partie civile devant le juge d’instruction ;
- soit la délivrance d’une citation directe devant la juridiction de jugement.
La constitution de partie civile est soumise à un certain
nombre de conditions, destinées à prévenir l’engorgement des juridictions
d’instruction : nécessité de déposer plainte devant le procureur de
Une fois constituée partie civile, la victime dispose de
droits qui ont été considérablement accrus au cours des trente dernières
années : tout comme le procureur de
Il résulte du droit positif que, s’agissant de la phase préparatoire du procès pénal, si les victimes se sont vu reconnaître un certain nombre de droits importants dans le cadre de l’instruction, leur permettant d’orienter largement le déroulement de cette dernière, tel n’est actuellement pas le cas dans le cadre d’une enquête de flagrance ou d’une enquête préliminaire, conduites sous la direction du parquet.
L’avant-projet de réforme a pour objectif d’étendre et de renforcer les droits reconnus à la victime dans la phase préparatoire du procès pénal :
- le droit d’obtenir réparation du préjudice et d’être informée de ses droits au cours de toute procédure figurerait parmi les principes directeurs de la procédure pénale ;
- la victime aurait la possibilité de porter plainte auprès de tout service de police judiciaire, selon un système de « guichet unique » pour la réception des plaintes. Elle serait, s’agissant des crimes et d’un certain nombre de délits, obligatoirement informée tous les six mois de l’état d’avancement de l’enquête ;
- la partie civile bénéficierait, à tout stade de
l’enquête, de l’ensemble des droits reconnus aux autres
parties : droit à l’assistance d’un avocat, droit d’accès à
l’ensemble des pièces du dossier, droit de demander des actes et d’intervenir
en matière d’expertise, droit de contester la régularité de la procédure, etc.
La partie civile aurait également la possibilité, à tout stade de l’enquête
pénale, d’adresser au procureur de
Toutefois, la victime devrait, pour pouvoir se constituer partie civile, y être autorisée par le
procureur de
L’avant-projet propose d’instaurer par ailleurs une « partie citoyenne », qui permettrait à une
personne (physique ou morale), bien que n’étant pas directement victime d’une
infraction, de mettre en mouvement l’action publique dans un
objectif de défense de l’intérêt général, afin de contrebalancer
l’inertie ou le refus d’enquêter du procureur de
La qualité de partie citoyenne pourrait être attribuée
par la chambre de l’enquête et des libertés à toute personne physique ou morale
qui a dénoncé un crime ou un délit au procureur de
- la personne, bien que n’ayant pas directement subi un préjudice personnel lui permettant de se constituer partie civile, présente un intérêt à agir ;
- l’infraction dénoncée a causé un préjudice à la collectivité publique ;
- enfin, la dénonciation a été suivie d’une décision de classement judiciaire ou n’a pas donné lieu à d’acte d’enquête pendant un délai de six mois.
Enfin, comme c’est le cas aujourd’hui, un certain nombre d’associations continueraient à pouvoir exercer, sous certaines conditions, les droits reconnus à la partie civile, le cas échéant sans être tenues de recueillir au préalable l’accord de la victime.
Au cours de leurs travaux, vos co-rapporteurs ont pu constater que ces orientations recevaient globalement l’approbation des personnes entendues, sous réserve de quelques réticences ou inquiétudes tenant d’une part aux critères retenus pour se constituer partie civile, et, d’autre part, à la place des victimes dans la phase préparatoire du procès pénal.
Vos co-rapporteurs ont conscience que la faculté reconnue à une personne s’estimant victime d’une infraction de se constituer partie civile doit être soumise à un certain nombre de conditions, au risque de conduire à un engorgement injustifié des services chargés de l’enquête. Tel est par exemple le cas lorsqu’une enquête a déjà permis d’établir que les faits n’ont pas été commis ou qu’un motif de droit (prescription, etc.) s’oppose au jugement de l’affaire.
Néanmoins, l’avant-projet de réforme paraît restreindre
de façon peut-être excessive l’accès de la victime à la qualité de partie
civile. Ainsi, la nécessité imposée à la victime de recueillir l’accord préalable
du procureur de
La plupart des personnes entendues par vos co-rapporteurs ont en revanche salué l’institution d’une « partie citoyenne », M. Denis Salas, secrétaire général de l’association française pour l’histoire de la justice, soulignant qu’une telle institution permettrait d’équilibrer le rôle important confié au parquet, sur le modèle de l’ « action populaire » espagnole. Les représentants du Syndicat de la magistrature ont néanmoins estimé que les conditions d’octroi de la qualité de partie citoyenne étaient trop restrictives et ne permettraient pas à cette dernière de constituer un réel contrepoids aux pouvoirs du parquet.
La nécessité d’identifier un interlocuteur chargé
d’informer les victimes au cours de l’enquête a été évoquée à plusieurs
reprises. Comme l’ont souligné les représentants de l’APEV et de l’INAVEM,
alors qu’à l’heure actuelle le juge d’instruction constitue l’interlocuteur
naturel des victimes au cours de l’instruction, le fonctionnement collégial du
parquet risque de rendre difficile l’identification d’un interlocuteur
privilégié, chargé d’informer les victimes sur l’état d’avancement de la
procédure. En outre, comme l’ont observé les représentants de l’Association
française des magistrats instructeurs, en pratique, l’enquête serait confiée à
un substitut, mais le pouvoir de décision appartiendrait in
fine au procureur de
S’il apparaît indispensable de permettre aux victimes de disposer au sein du parquet d’un interlocuteur unique tout au long de la phase d’enquête, vos co-rapporteurs sont tout aussi attachés à ce que cette dernière continue à relever de la compétence exclusive de l’autorité judiciaire. A cet égard, si les représentants du Conseil national des barreaux ont salué les dispositions permettant à la partie civile de recourir à l’expert de son choix, une majorité des intervenants ont insisté pour que les actes d’enquête continuent à être réalisés par l’autorité judiciaire, afin de garantir le principe de loyauté de la preuve[56] et de prévenir le développement d’une « justice à deux vitesses » qui pénaliserait les personnes n’ayant ni les moyens financiers, ni l’assistance juridique nécessaire pour faire réaliser de tels actes à leurs frais.
*
* *
La réflexion conduite par vos rapporteurs sur la base des auditions et des déplacements auxquels ils ont procédé les conduit à formuler plusieurs propositions susceptibles de nourrir la réflexion du parlement dans la perspective de la réforme de notre procédure pénale.
S’agissant du ministère public :
1°-Le rôle confié au
parquet dans la phase préparatoire du procès pénal implique qu’aucune suspicion
ne puisse peser sur son action. Une modification de son statut et, partant, une révision
constitutionnelle sont nécessaires. Les principes
de la réforme inaboutie de 1999 pourraient être repris soit, d’une part, l’avis conforme du CSM sur les nominations des magistrats du parquet et, d’autre part, la compétence du CSM pour statuer
en tant que conseil de discipline.
2°- Au regard des
exigences de cohérence de la politique pénale, il n’y a
pas lieu de modifier les dispositions actuelles de l’article 30 du code de
procédure pénale selon lesquelles
« le ministre de la justice conduit la
politique d’action publique déterminée par le Gouvernement », « veille à
la cohérence de son application sur le territoire de
3°- Afin de conforter le rôle de direction d’enquête
dévolu au ministère public, pourraient être mis en place des « cabinets de délégations judiciaires » auprès des parquets, composés de policiers
expérimentés, placés sous la seule responsabilité des
procureurs.
S’agissant du juge de l’enquête et des libertés :
4°- Le juge de l’enquête et des libertés devrait exclusivement exercer cette fonction.
5°- Le JEL doit demeurer un juge-arbitre, ce qui ne paraît pas
compatible avec le pouvoir d’injonction qui lui serait reconnu vis-à-vis du
procureur de la république. Il n’est pas davantage acceptable qu’il puisse être
dessaisi par le procureur de
6°- Afin de permettre au JEL de maîtriser la
procédure, dans le respect des attributions respectives du magistrat du siège
et du magistrat du parquet, des délais butoirs seraient fixés au parquet pour conduire l’enquête.
Ce délai pourrait être prolongé sur autorisation du JEL
à l’issue de l’exposé par le parquet de l’avancée de son enquête.
S’agissant du juge de la garde à vue :
7°- Le contrôle de la garde à vue devrait revenir à terme au juge de
l’enquête et des libertés et, dans
l’attente de la création de ce magistrat, au juge des
libertés et de la détention.
8°- Les fouilles des personnes gardées à vue et
présumées innocentes doivent répondre a fortiori aux mêmes conditions que
celles retenues par la loi pénitentiaire pour les personnes détenues.
9°- L’audition libre devrait être réservée aux convocations et exclue en
matière d’interpellations sauf les
hypothèses dans lesquelles la garde à vue n’est pas possible, l’assistance d’un
avocat devant alors être garantie.
S’agissant des victimes :
10°- En raison des pouvoirs très importants
octroyés au procureur de
_______
Si plusieurs pays européens appliquent aujourd’hui une
procédure pénale proche de celle envisagée par l’avant-projet de réforme
élaboré par le Gouvernement, le groupe de travail a souhaité s’intéresser aux
expériences de l’Allemagne et de l’Italie, d’une part, parce que ces deux pays
se réclamaient, avant qu’ils ne suppriment le juge d’instruction, de la même
tradition procédurale que
I.
Le juge d’instruction a été supprimé en Allemagne par la loi relative à la réforme de la procédure pénale du 9 décembre 1974.
Dans l’ancienne procédure pénale allemande, codifiée en
1877[57], le pouvoir d’enquête se
partageait entre le procureur de
La réforme de
- la recherche d’une plus grande efficacité. En effet, bien souvent, la saisine des juges
d’instruction était motivée par l’impuissance du ministère public à faire
avancer les investigations -ainsi les personnes convoquées devant lui n’étaient
pas tenues de déférer non plus que déposer ‑le suspect n’étant, en tout
état de cause, jamais tenu de déposer, même devant le juge d’instruction. Il en
résultait une perte de temps préjudiciable à l’enquête ;
- par ailleurs, la qualité des investigations
conduites par le juge d’instruction ne paraissait pas devoir justifier à elle
seule le maintien de cette institution ;
- en outre, le
nombre des instructions préparatoires n’avait cessé de se réduire au fil du
temps pour ne plus représenter que 2 % des
affaires pénales ;
- enfin, d’une
manière plus générale, la procédure pénale devait être modernisée afin de respecter les exigences de la loi
fondamentale allemande et d’intégrer certaines solutions jurisprudentielles,
voire trancher les questions en débat.
Une conférence des
ministres de la justice, réunie les 4 et 5 mai 1970, constitua un groupe
de travail associant les länder et l’Etat fédéral afin d’élaborer un projet de
réforme d’ensemble de la procédure pénale. Ce travail préparatoire aboutit à la
loi du 9 décembre 1974 qui s’articule autour de deux grandes orientations.
Ÿ La suppression
du juge d’instruction et le transfert de ses compétences au procureur de
Les prérogatives du parquet sont ainsi
accrues :
- obligation pour
les témoins et les experts de comparaître devant le procureur de
- obligation pour
le suspect convoqué de comparaître, sans obligation de déposer ;
- droit de prendre
connaissance des documents découverts lors d’une perquisition ;
- droit d’ordonner
une autopsie en cas de risque de dépérissement des preuves ;
- droit d’ordonner
l’aliénation du bien saisi.
Ÿ L’autorisation des mesures de coercition par le juge des
enquêtes
Le législateur allemand
a institué un juge des enquêtes compétent pour ordonner, sur requête du ministère
public, certaines mesures d’enquête présentant un caractère particulièrement
coercitif.
A l’issue de l’enquête,
il appartient au procureur de
S’ouvre alors le deuxième temps de la
procédure, la mise en l’état de l’affaire, procédure écrite par laquelle le
parquet envoie l’enquête et son réquisitoire définitif au président de la
formation de jugement. Celui-ci adresse ce réquisitoire à la personne poursuivie
et lui demande si elle entend formuler des demandes d’acte avant l’ouverture de
l’audience dans un délai qu’il détermine. Le tribunal statue sur ces demandes
par une ordonnance insusceptible de recours.
Le tribunal peut
ordonner lui-même un complément d’information (article 202 du code de
procédure pénale) même s’il use rarement de cette faculté. Si les décisions du
tribunal sont insusceptibles d’appel, le refus de renvoyer l’affaire devant la
juridiction de jugement peut toutefois être attaqué par le ministère public.
Enfin, le troisième temps est
constitué par la phase de jugement susceptible de se dérouler sur plusieurs audiences.
L’organisation des juridictions
pénales allemandes
1. Compétence en
premier ressort
Le tribunal d’instance exerce la compétence
de principe (affaires pour lesquelles la peine d’emprisonnement prononcée ne
dépassera pas quatre ans). Il siège à juge unique dans les affaires
pour lesquelles le minimum légal encouru est inférieur à un an
d’emprisonnement et lorsqu’il apparaît probable que la peine prononcée ne sera
pas supérieure à deux ans. Dans les autres cas, le tribunal est composé
d’un juge et de deux échevins (il prend alors le nom de tribunal des jurés) ‑le
parquet pouvant demander, selon la complexité de l’affaire, l’adjonction d’un
deuxième juge ;
- le tribunal de grande instance est compétent pour
les affaires pénales pour lesquelles une peine d’emprisonnement supérieure à
quatre ans, un internement en psychiatrie ou une détention sûreté sont
susceptibles d’être prononcés. Il est également compétent pour les dossiers
dont le parquet juge nécessaire, au regard de leur nature ou de l’intérêt de la
victime, qu’ils soient portés devant cette juridiction.
Les formations pénales du tribunal de
grande instance sont composées de trois juges et deux échevins ;
- les cours d’appel exercent une
compétence en premier ressort pour les infractions terroristes. La formation de
jugement est composée de cinq juges ‑ce nombre étant réduit à trois
sur décision de la juridiction de jugement au début de l’audience.
2. Les
juridictions en second ressort
Seules les décisions
du tribunal d’instance peuvent être frappées d’appel. Les décisions prises en
premier ressort par les autres juridictions ne peuvent être attaquées que par
la voie d’un pourvoi en cassation examiné soit par la cour d’appel, soit par la
cour fédérale de justice.
Le tribunal de grande
instance connaît des appels formés contre les décisions du tribunal d’instance.
Il est alors composé soit d’un juge et de deux échevins, soit de deux juges et
de deux échevins lorsque le tribunal de premier ressort a statué avec deux
juges.
Vos rapporteurs se sont attachés à analyser de
manière plus détaillée quatre aspects fondamentaux de la procédure pénale
allemande :
- les pouvoirs de
la police et les conditions dans lesquelles elle peut arrêter et retenir un
suspect ;
- le rôle du
parquet dans l’enquête et les relations du ministère public avec le juge de
l’enquête, d’une part, et la police judiciaire, d’autre part ;
- les conditions
d’intervention de la défense ;
- l’articulation
entre les phases de l’enquête et de l’audience.
A.
Le droit allemand ne connaît pas de garde à vue à proprement parler mais une retenue provisoire qui ne peut lui être réellement comparée car elle constitue l’« antichambre » de la détention provisoire.
L’organisation
des services de police
Si les règles de procédure pénale sont déterminées par
le législateur fédéral, l’organisation des services de police ainsi que les
moyens qui leur sont affectés relèvent des länder[58].
A Berlin, l’organisation des services de police
s’articule autour d’un service central de police judiciaire, d’une direction
des tâches transversales et d’une direction de la sécurité publique divisée
elle‑même en directions territoriales dotées d’un nombre variable de
commissariats.
Les infractions punies d’une peine d’emprisonnement
dont le minimum encouru est égal ou supérieur à un an (désignées comme
« crimes » en droit allemand) sont traitées par des unités
d’investigation spécialisées rattachées à la direction territoriale[59].
Les infractions passibles d’une peine d’emprisonnement
inférieure à un an, (qualifiées de « délits »), relèvent de la compétence
des commissariats.
1. Une
interpellation dont les conditions sont strictement encadrées
La retenue provisoire ne peut être mise en œuvre que lorsque l’auteur est interpellé au moment de la commission de l’infraction ou, au plus tard, dans les trois jours suivant celle-ci. Au-delà de ce délai, l’interpellation de l’auteur fait suite à la délivrance d’un mandat d’arrêt lorsque les faits sont suffisamment graves pour envisager un placement en détention provisoire.
En outre, la retenue n’est possible que si les conditions de la détention provisoire sont réunies (article 127, deuxième alinéa, du code de procédure pénale). Elle doit répondre ainsi à trois ordres d’exigence.
En premier lieu, des indices graves et concordants laissent présumer que la personne a commis l’infraction.
Ensuite, l’un des trois critères suivants est réuni :
- le risque de fuite ;
- le risque d’entrave à l’enquête (destruction des preuves, pressions sur les coauteurs et les témoins)[60] ;
- le risque de réitération des faits (au stade de la décision portant retenue provisoire, l’existence d’antécédents policiers suffit généralement à caractériser le risque de renouvellement des faits).
Enfin, la détention provisoire ne saurait être disproportionnée au regard de la peine susceptible d’être prononcée.
Aussi, l’exercice du pouvoir d’interpellation est-il, en pratique, réservé aux infractions criminelles au sens du droit allemand ou, à tout le moins, à celles pour lesquelles le prononcé d’une peine d’emprisonnement apparaît plausible.
Ainsi, lorsqu’un délit, toujours au sens du droit allemand, est commis en flagrance et son auteur appréhendé, les policiers se borneront le plus souvent à procéder au contrôle de son identité et à s’assurer qu’il ne fait pas l’objet d’une fiche de recherche et qu’il dispose d’un domicile connu.
Si l’identité peut être immédiatement vérifiée[61], que l’intéressé n’est pas recherché et qu’il dispose d’un domicile connu, il sera remis en liberté puis convoqué plus tard au commissariat de police pour être entendu.
2. Le déroulement de la retenue
- La
durée
Aux termes de
l’article 128 du code de procédure pénale, lorsqu’elle n’a pas été remise
en liberté, la personne retenue doit être déférée devant un juge des enquêtes, au plus
tard à l’achèvement du jour suivant son interpellation. En pratique, la durée de la retenue reste en-deçà
de la limite maximale de 48 heures.
Le parquet peut ordonner
la remise en liberté de la personne s’il estime qu’une mesure de placement en
détention provisoire n’est pas nécessaire ou s’il en estime les critères non
réunis.
S’il décide du
défèrement de la personne devant le juge des enquêtes, ce juge, après avoir
procédé à l’audition du mis en cause, peut ordonner sa remise en liberté ou son
placement en détention provisoire.
- Les garanties
reconnues à la personne retenue
Les services de police
ne sont pas tenus d’informer le parquet d’un placement en retenue.
L’information du ministère public procède de considérations purement
pratiques : la nécessité de donner un délai suffisant au parquet pour
prévenir le juge de l’enquête seul compétent pour décider d’une détention
provisoire ‑encore faut-il noter qu’en cas d’impossibilité de joindre le
ministère public, la police pourra, d’office, saisir directement le juge aux
fins d’un placement en détention.
Sans préjudice des
droits qui doivent lui être notifiés à chacune de ses auditions, la personne
interpellée doit se voir notifier les droits suivants:
- droit d’être
informée qu’elle doit être immédiatement présentée et, au plus tard, le jour
suivant son interpellation, à un juge lequel décidera de son placement en
détention;
- droit de se taire
ou de faire des déclarations ;
- droit à consulter
un avocat ;
- droit de formuler
des demandes d’actes.
En outre, depuis le 1er janvier
2010, sur les recommandations du comité de prévention de la torture, elle
dispose aussi du droit de faire prévenir un proche ou une personne de confiance
(sauf à ce que les nécessités de l’enquête s’y opposent) et de solliciter un
examen médical par un médecin de son choix.
Si la retenue a pour
objectif premier d’organiser le défèrement de l’auteur de l’infraction en vue
de son placement en détention provisoire, elle peut aussi être utilisée pour
interroger le suspect ou mener des perquisitions à son domicile.
Selon M. Jörg Dessin,
commissaire de police à Berlin, la fouille est pratiquée en cas d’arrestation
mais la retenue ne paraît pas comporter de manière aussi systématique qu’en
France la privation d’objets tels que les lunettes ou, pour les femmes, le
soutien-gorge.
Chaque audition doit être précédée
d’une notification des droits (faits reprochés, droit de garder le silence ou
de s’exprimer, droit de consulter un avocat, droit de faire des demandes
d’actes). Cette information doit être donnée par écrit dans une langue comprise
par l’intéressé.
Le défaut d’information
n’est pas une cause de nullité. Il a cependant pour effet d’interdire
d’utiliser la teneur des déclarations de l’intéressé comme élément de preuve au
cours du procès.
Le droit de consulter un
avocat ne s’exerce qu’à la demande expresse de la personne interpellée. Cette
consultation peut avoir lieu dans les locaux de la police ou par téléphone.
Pour faciliter l’exercice de ce droit, les commissariats de police doivent
mettre à disposition de la personne une liste de numéros de téléphone d’avocats
ainsi que les coordonnées téléphoniques de la permanence organisée par le
barreau.
En revanche, l’assistance de l’avocat
pendant l’interrogatoire n’est pas prévue par la loi. Toutefois, comme l’a
confirmé M. Jörg Dessin à votre délégation, les policiers jugent généralement
cette présence utile et l’admettent pour des raisons tactiques plutôt que
juridiques. En effet, d’une part, en l’absence de l’avocat, le prévenu exerce
le plus souvent son droit au silence.
D’autre part, lorsque
les preuves sont incontestables, la défense peut convaincre le prévenu de
l’intérêt de reconnaître les faits pour bénéficier d’une peine diminuée.
Toutefois, l’exercice du
droit au silence est très fréquent. Il est en effet recommandé par l’avocat qui
préfère attendre d’avoir accès aux pièces du dossier, ce qui n’est pas possible
dans les locaux des services de police. Cette attitude est érigée en consigne
générale auprès des délinquants d’habitude.
L’accès de l’avocat aux
pièces de la procédure comportant les éléments d’accusation est subordonné à
l’autorisation du parquet[62]. Néanmoins, celui-ci peut lui refuser un tel accès
s’il figure au dossier des éléments de nature à compromettre l’enquête ‑il
en est ainsi de la divulgation du nom des coauteurs dont l’interpellation est
imminente.
Afin de mesurer
l’existence éventuelle d’éléments de nature à compromettre l’enquête, le
parquet doit prendre connaissance de la procédure et solliciter des services de
police la transmission de tout ou partie des pièces qui sont en sa possession.
Une fois ces éléments
mis à sa disposition, le ministère public pourra autoriser, le cas échéant,
l’avocat à y accéder.
La retenue ne paraît pas
représenter un temps fort de l’enquête, cette « première heure de vérité »
que constitue parfois pour les enquêteurs français la garde à vue[63]. Elle est avant tout l’ultime étape avant
l’incarcération d’une personne sur laquelle pèsent déjà des indices graves et
concordants. En outre, l’usage très large du droit au silence n’autorise guère
la police à avancer son enquête. Cette situation est au demeurant sans réelle
incidence en raison du recours moins fréquent en Allemagne qu’en France aux
modes de comparution rapide[64] : le temps de la retenue ‑contrairement
à celui de la garde à vue française dans la perspective de la comparution
immédiate‑ n’a pas pour vocation d’assurer la mise en état de la
procédure. L’enquête pourra se poursuivre pendant la détention provisoire qui
constitue le prolongement logique de la retenue[65].
B. UNE ENQUÊTE CONDUITE
SOUS L’AUTORITÉ DU MINISTÈRE PUBLIC
1. Le parquet, « maître de
l’enquête »
L’enquête a pour objet de préparer le réquisitoire aux fins de mise en accusation. Depuis la suppression du juge d’instruction en 1974, le ministère public est, en principe, seul maître de l’enquête. En vertu de l’article 160 du code de procédure pénale, dès qu’il est informé de l’existence éventuelle d’une infraction, il doit ouvrir une enquête sur les faits, afin d’apprécier s’il y a lieu ou non de prendre des réquisitions aux fins de mise en accusation et de renvoi devant la juridiction de jugement.
Dans cette perspective, le parquet est tenu de rechercher, non seulement les éléments à charge, mais aussi les éléments à décharge. Comme l’a observé M. Roman Reusch, substitut général près le parquet général de Berlin, devant votre délégation, l’exercice de cette mission ne soulève pas en principe de difficulté pour la très grande majorité des affaires. Il a relevé que même si de premiers soupçons pouvaient conduire le parquet à instruire le dossier plutôt à charge qu’à décharge, ce déséquilibre était corrigé à l’audience.
Les représentants du barreau de Berlin se sont montrés plus critiques. A leurs yeux, le procureur tend à valoriser les arguments à charge et n’identifie que « par hasard » des éléments à décharge.
Les interlocuteurs de votre délégation ont précisé que l’enquête était en principe suivie par le même représentant du parquet même si, en vertu de l’organisation hiérarchique du ministère public, il pouvait être dessaisi par le procureur général.
Compte tenu du rôle qui lui est confié dans l’enquête, le parquet dispose-t-il des garanties nécessaires d’indépendance ?
Contrairement aux magistrats du siège indépendants, les membres du parquet sont des agents de l’Etat qui relèvent du pouvoir exécutif. Le parquet général fédéral de Karlsruhe, compétent en particulier pour les infractions terroristes, relève directement du ministère fédéral de la justice. Les autres parquets sont, quant à eux, placés sous l’autorité du ministre de la justice du land concerné qui est informé de l’état d’avancement des dossiers les plus importants et qui assume la responsabilité politique de la conduite de l’action publique dans son ressort[66]. La qualité d’agent public peut toutefois être assortie de fortes protections statutaires : ainsi le procureur général de Berlin, M. Ralf Rother, a indiqué à votre délégation qu’il ne pouvait pas être destitué.
A ces garanties s’ajoute une vraie culture d’indépendance. En premier lieu, comme tous les interlocuteurs de votre délégation l’ont relevé, juges et parquetiers ont le sentiment, du fait d’une formation initiale commune, d’appartenir à la même famille judiciaire et de partager un socle commun de valeurs et d’objectifs. Ensuite, par réaction à la confusion des pouvoirs et à la justice inféodée qui ont marqué plusieurs épisodes de l’histoire allemande au XXème siècle[67], le parquet se montre particulièrement attentif à assurer une action publique indépendante.
Le statut du parquet demeure toutefois un objet de débat en Allemagne. Plusieurs voix, parmi lesquelles celle du syndicat des magistrats allemands, considèrent que cette culture d’indépendance n’est pas un rempart suffisant contre les immixtions de l’autorité publique. Le déroulement de l’enquête bénéficie toutefois de deux autres garanties importantes: le principe de légalité des poursuites et le contrôle effectué par le juge de l’enquête.
2. Le principe de la légalité des
poursuites
L’action publique est soumise au principe de la légalité des poursuites qui fait obligation au parquet de poursuivre dès lors que l’existence éventuelle d’une infraction a été portée à sa connaissance par la victime elle-même ou par tout autre moyen (article 160 du code de procédure pénale).
Ce principe connaît cependant un double tempérament :
- d’abord, le procureur peut classer en pure opportunité les faits de gravité mineure désignés par une expression empruntée au XVIIIème siècle français : « Bagatellsachen » (article 153 du code de procédure pénale) ;
- ensuite, il peut proposer des alternatives aux poursuites comme le paiement d’une sanction pécuniaire en contrepartie d’un classement sans suite.
Ces exceptions, nécessaires aux yeux des interlocuteurs de votre délégation, répondent aux objectifs d’une bonne administration de la justice. Elles n’ont pas pour effet de remettre en cause la protection légale dont dispose le parquet pour mener ses investigations et le prémunir des pressions dont il pourrait faire l’objet (le refus de conduire une enquête tombant d’ailleurs sous le coup de la loi pénale).
Le parquet a par ailleurs la faculté de procéder au classement sans suite de faits analogues à ceux dont il est déjà saisi au motif que la mise en œuvre de l’action publique n’aurait aucun effet sur la peine susceptible d’être prononcée. Sans doute les victimes peuvent elles être différentes mais elles pourront toujours obtenir réparation devant la juridiction civile -la règle selon laquelle le pénal tient le civil en l’état n’existant pas en droit allemand. Le parquet considère en effet que sa mission tient moins dans la protection des intérêts des victimes que dans la démonstration de la culpabilité de la personne poursuivie.
3. Le contrôle exercé par le juge des
enquêtes
Enquêtant à charge et à décharge, le procureur de
Le juge des enquêtes joue un rôle proche de celui reconnu par le code de procédure pénale français au juge des libertés et de la détention.
L’intensité du contrôle exercé par le juge varie selon la
mesure sollicitée. Lorsqu’il est saisi d’une demande portant sur un acte
d’investigation, il assure un contrôle de légalité. Il
ne pourrait pas ainsi refuser une
perquisition, en pure opportunité, au motif qu’elle lui paraîtrait prématurée
compte tenu de l’état d’avancement du dossier. Ce contrôle de légalité inclut néanmoins
une évaluation de la proportionnalité :
l’insuffisance des éléments de preuve serait susceptible de justifier un refus
de perquisition qui n’apparaitrait pas indispensable à l’enquête. Le parquet
doit ainsi motiver sérieusement ses réquisitions et ne saurait seulement viser
« tous éléments utiles à la manifestation de la
vérité ».
En revanche, le juge des
enquêtes est doté d’un véritable pouvoir d’appréciation en matière de détention
provisoire. Comme le juge des libertés
et de la détention français, il peut surseoir à statuer et ordonner un contrôle
judiciaire s’il estime cette dernière mesure suffisante pour prévenir les
risques invoqués par le parquet.
Afin de tenir compte de
l’impossibilité ou des difficultés de joindre un juge des enquêtes dans des
situations exigeant la conduite d’investigations urgentes, le code de procédure
pénale permet au parquet et à la police de procéder à certains actes sans
autorisation expresse du juge, sous réserve d’une régularisation a posteriori.
Le recours très fréquent
du ministère public et des services de police à ces mesures a conduit la cour
constitutionnelle de Karlsruhe à rappeler que l’absence d’autorisation
préalable du juge des enquêtes devait être réservée aux seules situations où il
est absolument impossible de joindre ce magistrat.
L’arrêt de la cour
constitutionnelle a contraint les länder à instaurer un système de permanence
des parquetiers et des juges des enquêtes afin qu’ils soient joignables de jour
comme de nuit.
Inversement, le code de
procédure pénale reconnaît au juge des enquêtes la faculté d’agir de sa propre
initiative lorsque le parquet n’a pas pu être joint à temps ou lorsque le mis
en cause en fait lui‑même la demande (article 165 et 166 du code de
procédure pénale). Ces situations demeurent exceptionnelles car le juge des
enquêtes n’est pas un enquêteur. Il ne peut, en particulier, enjoindre au
parquet de procéder à des actes d’enquête complémentaires à la demande des
parties.
Dispose-t-il réellement
des moyens de contrôler les investigations conduites par le ministère
public ? Pour le procureur général de Berlin, M. Ralf Rother, ce
contrôle n’est pas une chimère mais bien une réalité. Le juge des enquêtes
rencontré par votre délégation a toutefois observé qu’à Berlin, cinq juges
des enquêtes suivent en moyenne 5.000 enquêtes
chaque année. Il a relevé que le
procureur de
4. Une enquête largement menée en
pratique par la police
La présentation du parquet comme « maître de l’enquête »
doit être nuancée par deux considérations touchant au rôle crucial joué par la
police à ce stade de la procédure.
En premier lieu, la
place du parquet dépend avant tout du besoin de la police de le faire
intervenir dans l’enquête pour obtenir les actes nécessaires aux
investigations. En effet, dans près de 90 % des affaires, les plaintes et
dénonciations sont adressées directement à la police. Si celle-ci doit informer
le procureur « dans un temps proche », elle ne le saisira effectivement que pour
obtenir du juge des libertés l’autorisation de procéder à certains actes
d’investigation. Lorsque de tels actes ne sont pas nécessaires, la police
diligente une enquête en toute autonomie et adresse au procureur de
A Berlin, le parquet
doit être informé au plus tard deux mois après que les faits ont été portés à
la connaissance de la police. Cependant ce délai peut varier selon les länder.
Au surplus, lorsque le
parquet est saisi, il est rare, comme l’a rappelé M. Jörg Dessin,
commissaire principal à Berlin, qu’il bloque les demandes d’acte suggérées par
les services de police mais nécessitant une autorisation du juge des enquêtes. Tout
au plus le ministère public recommande-t-il d’autres types de mesures plus
adaptées à ses yeux[68].
Les représentants du
barreau de Berlin ont relevé que la police avait pris, au cours de la période
récente, une place croissante dans l’enquête au risque que le parquet ignore
très souvent la direction prise par les investigations.
Le délai d’intervention
du ministère public dépend beaucoup de la nature des affaires concernées. Selon
M. Christoph Franck, président de l’association allemande des juges, le procureur
n’est présent au premier moment de la procédure que dans 20 % des affaires.
Il s’agit généralement
des dossiers les plus complexes ‑criminalité organisée, délinquance
financière‑ pour lesquels s’élabore une stratégie
d’enquête associant parquet et police.
En second lieu, le
parquet ne dispose d’aucune autorité sur les services de police. Il n’habilite
pas et n’évalue pas les fonctionnaires de police. Le procureur de Berlin, M.
Ralf Rother, a observé que, s’il faisait part au chef de la police berlinoise
des comportements critiquables des agents placés sous son autorité, il était
rarement informé des suites données à ces signalements. Le ministère public n’a
pas davantage d’influence sur les moyens dont dispose la police. Ainsi, comme
l’a souligné devant votre délégation M. Christoph Franck, président du
syndicat des magistrats, les choix effectués par la police de concentrer ses
effectifs et ses ressources sur tel ou tel type de criminalité constitue un
paramètre essentiel de l’action publique.
Toutefois, dans la
pratique, la coopération entre la police et le ministère public ne semble pas
rencontrer de difficulté et répond à l’esprit d’un travail d’équipe.
C.
Le rôle de la défense[69] se décline de manière différente selon les étapes de la procédure pénale.
L’avocat a le droit de formuler des demandes d’actes à compter du premier interrogatoire au cours duquel la personne est informée des charges pesant contre elle. Cet interrogatoire peut être indifféremment conduit par la police lorsqu’il suit une interpellation ou, dans les procédures plus complexes, par le parquet.
Le ministère public n’est pas tenu de répondre aux demandes d’actes par une décision formelle. Leur prise en considération est laissée à son appréciation en fonction de ce qu’il croit utile à l’enquête et, pour les faits les plus graves, en fonction du risque de déstabilisation de l’enquête lors de l’audience s’il n’y faisait pas droit.
Au stade de l’enquête préliminaire, l’avocat fera un usage limité de cette faculté. L’objectif poursuivi par la défense, comme l’ont rappelé les représentants du barreau de Berlin à vos rapporteurs, est d’éviter un renvoi du prévenu devant la juridiction de jugement. Cette préoccupation peut, selon les cas, commander deux tactiques de défense distinctes :
- soit,
principalement pour les infractions de faible gravité, une coopération avec les
services d’enquête permettant, sur la base d’une reconnaissance du fait par
l’intéressé, de clore l’affaire par une alternative aux poursuites, le cas
échéant, sanctionnée d’une amende ;
- soit, pour les
infractions plus graves, au contraire, une position de retrait afin de ne pas
favoriser l’avancée de l’enquête. Ce choix conduit en particulier l’avocat à
recommander à son client de se prévaloir de son droit au silence et ne faire
aucune déclaration lors des interrogatoires.
Le rôle de la défense
s’accroît au stade de la mise en état -c’est à dire au moment où, après avoir notifié les
réquisitions de mise en accusation au prévenu, le tribunal lui demande s’il
souhaite former des demandes complémentaires visant à recueillir les preuves
avant qu’il ne soit statué sur le renvoi devant le tribunal. Le tribunal
l’invite également à formuler des observations sur un éventuel renvoi
(article 201 du code de procédure pénale).
Le juge des enquêtes ne
peut siéger lui‑même dans cette formation du tribunal : la
distinction entre l’enquête et cette deuxième phase au caractère juridictionnel
est ainsi nettement soulignée.
La phase du jugement, lorsque
le renvoi a été décidé, constitue le moment privilégié par la défense pour
mettre en œuvre ses prérogatives.
D. L’AUDIENCE :
UNE DERNIÈRE ÉTAPE PARFOIS TRÈS LONGUE, RÉSERVÉE TOUTEFOIS A UNE MINORITÉ
D’AFFAIRES
Une fois la juridiction de jugement saisie, le juge prend sa décision sur la seule foi des éléments discutés devant lui, conformément aux principes d’oralité et d’immédiateté des débats. A ce stade, les résultats acquis par l’enquête de police ne peuvent plus, en principe, être pris en compte.
Le juge doit procéder à l’audition de tous les témoins, des experts intervenus dans le dossier et examiner toutes demandes d’actes soulevées par la défense. Quelle que soit la gravité des faits poursuivis, le principe de l’oralité ne souffre guère d’exceptions : sauf cas de force majeure, les auditions des témoins et des experts ne peuvent être remplacées par la lecture de simples procès-verbaux ou des rapports d’expertise (article 25 et 251 du code de procédure pénale). L’audience ne constitue donc pas une synthèse des investigations menées au cours de l’enquête mais une nouvelle et minutieuse instruction de l’affaire.
Cette procédure conduit à des audiences s’étirant sur plusieurs mois, voire sur plusieurs années. Ainsi, si, en France, un dossier relativement simple de viol peut être jugé en un jour et demi par la cour d’assises, la même affaire en Allemagne pourrait se prolonger pendant plusieurs mois.
Comme l’ont indiqué les magistrats rencontrés par votre délégation, un tel système, très coûteux en moyens humains, ne répond pas aux objectifs d’une justice diligente. Il connaît toutefois deux correctifs.
En premier lieu, selon le président de l’association
allemande des juges, 15 % seulement des affaires font
l’objet d’un renvoi devant la juridiction de jugement. En effet, 50 % des affaires sont classées
sans suite et, sur la moitié restante, 70 % en moyenne donne lieu à une
ordonnance pénale, sans audience de jugement, ce qui est possible dès lors
qu’il est vraisemblable que la peine prononcée ne sera pas supérieure à un an
d’emprisonnement avec sursis.
En second lieu, afin
d’éviter un enlisement des procédures, inévitable si toutes les parties
utilisaient leurs prérogatives, les juridictions ont favorisé de manière
pragmatique une forme d’ « arrangement » aux termes duquel, en contrepartie du
renoncement de la défense à soulever des demandes d’actes et de la
reconnaissance des faits par l’intéressé, le tribunal prononce une peine
mesurée. Ces pratiques ont depuis lors été consacrées par le législateur.
Malgré ces
aménagements, les moyens de l’organisation judiciaire allemande ne sont
peut-être pas à la mesure, selon le président de l’association allemande des
juges, M. Christoph Franck, du système procédural retenu par ce pays. Ainsi,
selon ce dernier, il manquerait quelque 500 juges. Tout ordre juridictionnel confondu, il existe
actuellement environ 25.000 juges et procureurs de
II. L’ITALIE :
UNE PROCÉDURE RESPECTUEUSE DES DROITS DE
L’Italie a supprimé l’institution du juge d’instruction à la suite de l’entrée en vigueur du nouveau code de procédure pénale en 1989.
Cette réforme procède d’une longue gestation dont les
prémices se trouvent dans
Dès cette époque, la procédure accusatoire apparaît comme le système le plus apte à garantir un « juste procès ». Pourtant, au cours des trois décennies suivantes, les tentatives de passer du régime inquisitoire au régime accusatoire n’ont pu aboutir.
En 1962, un groupe de travail composé de magistrats, d’avocats et de professeurs fut chargé par le ministre de la justice de rédiger un nouveau code de procédure pénale. L’enquête préliminaire, placée sous le contrôle du ministère public, ne devait fournir que les éléments d’identification probable des auteurs d’une infraction (le défenseur pouvant seulement, à ce stade, suggérer de nouvelles voies d’investigation au parquet). Ce projet se heurta, toutefois, à de fortes oppositions politiques.
Sans rompre avec la
logique d’une instruction préparatoire, un nouveau projet de code de procédure
pénale fut présenté en avril 1965. Inspiré de la procédure accusatoire, il
privilégiait l’audience, les investigations préliminaires étant transformées en
simples notes non utilisables comme preuves lors des débats.
Enfin, dans les années 1970,
une première loi de délégation[70] ouvrit la voie à la mise en place d’un système
accusatoire fondé sur l’égalité des armes entre la défense et l’accusation à
chaque stade de la procédure. Néanmoins, les tensions suscitées par les actions
terroristes ne permirent pas de concrétiser ces orientations.
Dans un contexte plus
serein, muri par ces années de débat et de réflexion, le nouveau code de
procédure pénale, issu de la loi de délégation de 1988, reprend, pour une large
part, les principes de l’accusatoire.
La procédure pénale
italienne se caractérise par quatre traits essentiels.
En premier lieu,
Tous les magistrats, qu’ils appartiennent au siège ou au parquet,
bénéficient des mêmes garanties d’indépendance. Ils sont nommés par décret du ministre de la
justice après délibération du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) à
l’exception notable des magistrats appelés à exercer des fonctions de chefs de
juridiction qui sont nommés par décret du Président de
Le Conseil supérieur de la magistrature
Le Conseil supérieur de
la magistrature est le garant de l’indépendance de la magistrature. Présidé par
le Président de
L’Italie a engagé une
réforme de la magistrature dont les principes ont été posés par la loi Mastella
du 31 juillet 2007.
Le recrutement reste fondé
sur le concours (la seule exception est celle prévue par
La formation : organisée
par le CSM, elle devrait l’être désormais par une école supérieure de la
magistrature dotée de trois implantations régionales qui restent à créer. A
l’issue de sa formation, le magistrat ne pourra pas,
durant quatre années, exercer de fonctions de justice pénale hors collégialité.
La carrière : les
magistrats devront être soumis à une évaluation professionnelle sous le
contrôle du CSM. A cette occasion, des éléments d’appréciation extérieurs tels
que l’avis du barreau pourront être recueillis.
En cas de deux
évaluations négatives, un licenciement professionnel peut être envisagé.
La durée maximale
d’exercice des mêmes fonctions au sein d’une juridiction est fixée à dix ans (et à quatre ans
renouvelable une fois pour les chefs de juridiction et leur adjoint).
Si la réforme n’a pas
retenu le principe d’une séparation des carrières entre le siège et le parquet,
le législateur a fixé dès 2007 des limitations relatives au passage des
fonctions du siège au parquet et réciproquement, en particulier au sein du
ressort territorial d’une même cour d’appel.
Un projet de loi
constitutionnelle déposé au Sénat pose le principe d’une distinction plus nette
des carrières avec la création de deux concours différents et de deux CSM.
Comme l’ont souligné devant vos rapporteurs de deux hauts
fonctionnaires du ministère de la justice, M. Pierre Martello, directeur
adjoint du département pour les affaires de justice et M. Gabriele
Iuzzolino, directeur adjoint du département législatif, les responsabilités du
ministre de la justice ne portent que sur l’organisation de la justice et sur
les moyens qui lui sont attribués. Le ministre ne dirige aucune politique
pénale, théoriquement inexistante puisque l’action publique est automatiquement
mise en œuvre dès le commencement d’une infraction.
Le second principe
fondateur de la procédure pénale italienne repose sur la responsabilité exclusive du parquet dans la direction de l’enquête. A cette fin, l’autorité judiciaire « dispose directement de la police judiciaire » (art. 109 de
En troisième lieu, la
priorité reconnue à la protection des libertés
individuelles se manifeste à toutes les
étapes de la procédure : absence d’un système comparable à la garde à vue,
systématisation du principe du contradictoire, enregistrement de tous les
interrogatoires, recours limité à l’exécution provisoire des décisions de
condamnation.
Enfin, l’organisation de
l’audience
répond à une logique essentiellement accusatoire. Le juge l’aborde sans connaissance préalable du
dossier. La preuve est orale et se forme contradictoirement pendant le procès.
L’organisation judiciaire italienne
Le juge de paix :
introduite dans le système juridictionnel en 1991, la justice de paix est
assurée par un magistrat « honoraire » -non professionnel-, en
général un ancien avocat. Sa compétence a été étendue en 2000 à la matière
pénale.
Le tribunal ordinaire : en
matière pénale, il connaît des infractions qui ne sont formellement dévolues à
aucune autre juridiction. Il est composé de juges professionnels soit en
formation unique, soit en formation collégiale (complétés, le cas échéant, par
des juges honoraires). Il est juge de première instance ou d’appel pour les décisions
du juge de paix.
La cour d’assises :
composée de deux magistrats professionnels et de six « juges
populaires » désignés par tirage au sort sur les listes établies par les
mairies, elle connaît des infractions les plus graves. Magistrats et jurés constituent
un collège unique. Les décisions des cours d’assises sont susceptibles d’appel
devant la cour d’assises d’appel composé également de deux magistrats
professionnels et de six « juges populaires ».
La cour d’appel : siégeant
dans le chef lieu des districts judiciaires, elle statue toujours dans une
formation collégiale (trois membres).
Enfin,
A.
L’Italie ne connaît pas de dispositif comparable à la garde à vue. Le code de procédure pénale distingue trois hypothèses d’arrestation :
- l’« arresto », mesure privative de liberté par laquelle la police judiciaire, de sa propre initiative, arrête une personne venant de commettre un flagrant-délit et la retient dans ses locaux ;
- le « fermo », mesure privative de liberté qui n’est pas conditionnée par la flagrance et peut être décidée par la police judiciaire ou par le parquet en cas de risque de fuite ;
- l’arrestation à l’issue d’une enquête préliminaire à l’initiative du parquet, sur décision du juge de l’enquête préliminaire (GIP)[71].
La personne ne peut pas être interrogée par les services de police. Aussi, l’arrestation a-t-elle généralement pour seule conséquence l’incarcération de la personne dans l’attente de son audition par un magistrat.
L’« arresto » et le « fermo » qui, contrairement à l’arrestation intervenant sur ordre du GIP, peuvent être décidés à la seule initiative de la police, sont soumis à plusieurs garanties :
- l’officier de police judiciaire doit informer
immédiatement le procureur de
- la personne doit être présentée dans un délai de 48 heures au juge de l’enquête préliminaire pour une audience de validation de la mesure ;
- dans l’intervalle, seul le procureur de
Au cours de l’audience de validation, le GIP se
prononce non seulement sur la validité
de l’arrestation mais aussi, si le procureur de
Le GIP est tenu, lors de l’audience de validation, à une triple obligation :
- nommer un défenseur de substitution si le suspect n’a pas d’avocat ;
- interroger le suspect si celui-ci a décidé de se présenter à l’audience ;
- entendre l’avocat avant de prendre sa décision.
Si les ordonnances du GIP ne sont pas rendues dans les 48 heures suivant la mise à disposition du suspect au juge, la personne arrêtée est remise en liberté.
Des exceptions au principe selon lequel une personne arrêtée ne peut pas être entendue par la police judiciaire sont prévues lorsque l’arrestation décidée par le GIP fait suite à une enquête préliminaire.
L’audition est alors possible dans trois cas de figure :
- la police peut recueillir des « informations sommaires » à la condition que la personne soit assistée d’un avocat de son choix ou commis d’office ;
- des informations peuvent également être recueillies, même hors la présence du défenseur, sur le lieu de commission d’un fait et immédiatement après sa commission.
Ces informations, si elles ne peuvent faire l’objet d’aucun procès-verbal, permettront à la police de poursuivre l’enquête (recherche d’un objet, audition d’un témoin indiqué par la personne…) ;
- enfin, des « déclarations spontanées » peuvent être recueillies dont l’utilisation à l’audience ne sera possible que pour contester la déposition qui y serait faite (article 503 du code de procédure pénale).
« Informations sommaires » et « déclarations spontanées » peuvent être utilisées, dans le cas où une procédure alternative à l’audience de jugement (voir infra) serait choisie, ce qui implique toujours l’accord de l’intéressé.
B. UNE STRICTE SÉPARATION DE
L’ENQUÊTE ET DU PROCÈS
Conformément au système accusatoire, l’enquête est strictement séparée du procès.
1. Une enquête conduite par le
parquet
Ÿ L’organisation du parquet
M. Pietro Saviotti, procureur adjoint de la section antiterroriste de Rome, a présenté à votre délégation l’organisation du ministère public à Rome. Le parquet est divisé en plusieurs groupes spécialisés (terrorisme et atteinte à la personnalité de l’Etat, mafia, économie, délinquance financière, administration publique, écologie et sécurité au travail, violence sexuelle, immigration illégale). Chaque substitut du procureur est affecté à un ou deux groupes. Un bureau centralisé répartit les affaires entre les groupes et les assigne à un substitut selon un système de distribution automatique.
Par ailleurs, chaque substitut est lié, selon le principe d’un tirage au sort, à un juge de l’enquête préliminaire et à un juge de l’audience préliminaire.
Le parquet de Rome compte un procureur-chef, 7 procureurs adjoints et 100 substituts du procureur.
M. Otello Lupacchini, substitut au parquet général de
Rome, a indiqué à vos rapporteurs qu’un procureur ne peut pas, conformément au
principe posé par l’article 107 de
Cependant, depuis la réforme de l’organisation judiciaire de 2006, il peut, sous certaines conditions restrictives, leur retirer un dossier. Si un substitut ne peut recevoir d’injonction, il peut ainsi être déchargé de son dossier. En pratique, à Rome, comme l’a indiqué M. Pietro Saviotti, chaque procureur-adjoint est responsable de l’enquête de ses substituts qui ont l’obligation de le consulter avant toute décision importante (demande d’interception téléphonique ou de renvoi devant la juridiction de jugement).
Par ailleurs, chaque parquet est indépendant et il n’existe de coordination que pour les formes de criminalité organisée relevant de la compétence de la direction nationale anti-mafia[72].
Le procureur général
près
A cette fin, les procureurs
généraux près les cours d’appel lui adressent au moins une fois par an un
rapport, après avoir collecté les éléments d’information pertinents auprès du
parquet et des tribunaux de leurs districts.
Ÿ Le parquet et le juge de l’enquête préliminaire
Tous les actes du parquet ayant une incidence sur la liberté du prévenu -mise sur écoutes ou arrestation à titre préventif- doivent être autorisés par le juge de l’enquête préliminaire (GIP). De même, le GIP se prononce sur la demande de classement ou de renvoi devant la juridiction de jugement. Les décisions du juge doivent être motivées et peuvent faire l’objet d’un recours devant une juridiction collégiale.
Selon M. Giorgio Latanzi, ancien directeur des affaires criminelles et des grâces, président de la 6ème section de la cour de cassation et co-rédacteur du nouveau code de procédure pénale, beaucoup de GIP sont d’anciens juges d’instruction dont la culture d’enquêteur les conduit, le plus souvent, à approuver les initiatives du ministère public.
Toutefois, le projet de loi sur les interceptions de communications en cours d’examen par le parlement italien renforce les modalités de contrôle sur le recours du ministère public à ce moyen d’investigation. Ainsi, les interceptions devraient être autorisées par une collégialité de trois magistrats et non par un juge de l’enquête préliminaire comme tel est actuellement le cas. En outre, alors que les interceptions téléphoniques ne sont pas limitées dans le temps, la réforme prévoit de leur assigner un délai maximal de 75 jours, sauf pour des infractions graves. Passé ce délai, le procureur pourrait demander une prorogation de trois jours renouvelable plusieurs fois s’il apparaît que seul ce procédé permet d’obtenir de nouvelles preuves.
Ÿ Les relations du parquet avec la police judiciaire
Aux termes de l’article 109 de
Le projet de loi sur la réforme de la procédure pénale[73] déposé au Parlement, tend
cependant à renforcer les prérogatives de la police judiciaire au stade de
l’enquête. A cette fin, il rappelle d’abord que l’autorité des magistrats sur
la police judiciaire, prévue par l’article 109 de
En deuxième lieu, il étend les pouvoirs de la police judiciaire, que celle-ci les mette en œuvre de sa propre initiative (à titre d’exemple, elle aura la faculté de procéder à la saisie du corps du délit en cas d’urgence afin d’éviter l’altération des preuves) ou sur délégation du ministère public[74]. La police judiciaire pourrait être ainsi autorisée à procéder directement à l’interrogatoire de la personne soumise à une mesure de restriction de sa liberté personnelle.
Enfin, en cas de citation directe, la police pourrait effectuer de sa propre initiative tous les actes d’enquête pour la reconstitution des faits et pour l’identification du responsable et en référer au parquet dans un délai de six mois.
2. Le strict principe de
l’oralité des débats en phase de jugement
La preuve pénale se forme, conformément au système accusatoire, lors de l’audience publique de jugement. En effet, en principe, le juge ne prend pas préalablement connaissance du dossier. Les preuves acquises au moment de l’enquête ne prennent force juridique qu’à l’audience au cours de laquelle toute l’enquête est refaite –les éléments recueillis dans la phase antérieure n’ayant qu’un caractère informatif.
Cette règle souffre néanmoins de certaines exceptions. La
première concerne l’incident probatoire, à savoir l’intégration dans le dossier de preuves
préconstituées qu’il a été nécessaire de recueillir au moment de l’enquête afin
d’éviter leur disparition (dégradation d’un objet, recueil d’un témoignage -par
exemple relatif à des menaces sur personne- qu’il pourrait être impossible de
renouveler lors de l’audience…). Avant le procès, la preuve doit toujours être
recueillie par un juge et de façon contradictoire.
En second lieu, en
matière de criminalité organisée, les règles d’acquisition des preuves sont
beaucoup plus proches de celles du système inquisitoire (la protection des
témoins est souvent incompatible dans ces affaires avec le principe d’oralité
des débats).
Ces exceptions ne
mettent néanmoins pas en cause le choix général du système accusatoire que le
législateur italien entend même conforter. En effet, le projet précité de
réforme de la procédure pénale cherche à mieux affirmer le principe du juste
procès. Si, aujourd’hui, le juge peut écarter de la liste des preuves
présentées par les parties, les preuves interdites par la loi, celles qui
apparaissent non pertinentes ou inutiles, il ne pourrait plus désormais faire
une évaluation préventive des preuves. Cette appréciation devrait en effet
intervenir de manière concrète au fur et à mesure du déroulement des débats.
C. DES OBJECTIFS PARTIELLEMENT
ATTEINTS
Les interlocuteurs de votre délégation ont estimé que, sur le plan des principes, la procédure pénale italienne réformée garantissait davantage que par le passé les droits de la défense.
Le système accusatoire assure en particulier une plus grande neutralité du juge à l’audience puisque, ignorant les actes de l’enquête, il reste un tiers au procès et peut forger son jugement sur la seule base des débats.
Les représentants du ministère de la justice ont observé que cette procédure présentait une grande complexité et qu’elle avait peut-être été mieux assimilée par les magistrats que par les avocats.
Toutefois, dans l’esprit des auteurs de la réforme de 1989, l’audience de jugement, sauf à rendre complètement inutile la phase de l’enquête, ne devait être réservée qu’aux affaires les plus délicates. La mise en place de procédures alternatives avait ainsi pour objet, au terme de l’enquête, d’éviter pour la majorité des affaires, la phase de l’audience.
A l’expérience, ces procédures ont été peu appliquées. Cet insuccès conduit à un engorgement des juridictions italiennes par un grand nombre de procès dont la durée tend à s’allonger sous l’effet des recours (48.000 par an pour les affaires pénales) largement utilisés par les avocats de la défense afin de faire jouer les prescriptions avant même que n’intervienne un jugement.
1. L’insuccès
des procédures alternatives à l’audience de jugement
L’audience de jugement étant, dans un système accusatoire, particulièrement consommatrice de ressources et de temps, l’Italie a institué cinq procédures alternatives :
- la procédure de « plaider-coupable » (« pattegiamento ») analogue à la comparution sur
reconnaissance de culpabilité française, fondée sur la recherche d’un accord
entre le parquet et la partie poursuivie sur la culpabilité et la peine, le cas
échéant avant même la fin de l’enquête. Cette procédure est réservée aux
infractions passibles d’une peine d’emprisonnement inférieure à cinq ans ;
- la procédure de jugement abrégée, applicable
à toutes les infractions, permet de prendre en compte le dossier constitué
durant l’enquête en vue du jugement (la formation de la preuve n’est donc pas
exclusivement orale) en contrepartie d’une réduction
d’un tiers de la peine ;
- la procédure de comparution immédiate
susceptible d’être mise en œuvre à la suite d’une arrestation en flagrant délit
ou lorsque le prévenu a reconnu sa culpabilité durant l’interrogatoire par le
parquet. Applicable à l’initiative exclusive du ministère public, elle permet
de faire l’économie de l’enquête préliminaire ;
- la procédure de jugement immédiat, proche de
la procédure précédente, elle peut être demandée par le parquet et par le
prévenu à la condition que la preuve soit évidente et que le jugement
intervienne dans les 90 jours de l’inscription des personnes faisant
l’objet d’une enquête au registre d’information sur les infractions ;
- enfin, la
procédure sur ordonnance pénale ; engagée à la demande exclusive du ministère
public, elle requiert cependant l’accord de l’intéressé. Elle est réservée aux
infractions seulement passibles d’une sanction pécuniaire et doit intervenir
dans les six mois suivant la notification de l’infraction. Le parquet peut
demander une diminution de la peine de moitié ‑les parties pouvant
s’opposer à cette proposition dans un délai de 15 jours et demander un
jugement immédiat, un jugement abrégé ou l’application du « patteggiamento ».
Selon plusieurs des
magistrats rencontrés par vos rapporteurs, l’insuccès des procédures
alternatives à l’audience de jugement trouve pour partie son origine dans les stratégies dilatoires de la
défense visant à obtenir la prescription avant le terme du procès.
En effet, la
prescription des poursuites obéit à un régime strict : chaque infraction
doit faire l’objet d’une décision de condamnation dans un délai déterminé[75]. En outre, la prescription ne peut être interrompue
que par certains actes de procédure limitativement définis par la loi.
Il est plus avantageux
en conséquence d’échapper à toute condamnation grâce à la prescription que de
bénéficier, par la voie d’une procédure alternative au procès, d’une réduction
de peine. Un projet de réforme vise aujourd’hui à rendre le recours à ces
procédures plus attractif pour le prévenu.
Les avocats rencontrés
par votre délégation contestent cette analyse et imputent les délais au défaut
d’organisation de la magistrature ainsi qu’aux erreurs souvent relevées dans
les notifications d’actes.
2. Un mode de régulation empirique
Afin de limiter l’engorgement des tribunaux, le ministère public applique de manière souple le principe de légalité des poursuites. D’une part il ne poursuit pas certains délits d’importance minime. D’autre part, bien que la décision de classement relève du juge des enquêtes préliminaires et non du parquet, le ministère public, comme l’a indiqué M. Pietro Saviotti, procureur adjoint de la section antiterroriste de Rome, peut influencer la décision du juge par le choix des éléments recueillis au cours de l’enquête.
Comme le montrent les éléments statistiques concernant le tribunal ordinaire pour les années 2007 et 2008, les affaires classées représentent la moitié des affaires dont les juridictions de première instance ont été saisies.
Nombre des procédures pénales jugées au
tribunal ordinaire
(équivalent du tribunal de grande instance)
pour
les années 2007 et 2008
|
Tribunal et sections du tribunal |
Année 2007 |
Année 2008 |
|
Total |
1 169
185 |
1 205
344 |
|
Décisions
de classement |
598 252 |
579 338 |
|
Dont
classement pour prescription |
110 825 |
106 128 |
|
Les jugements suivant les procédures
alternatives dont |
220 950 |
215 451 |
|
La procédure du plaider coupable |
85 266 |
84 806 |
|
Le jugement abrégé |
46 646 |
51 395 |
|
La comparution immédiate |
8 116 |
7 640 |
|
Le jugement immédiat |
3 874 |
4 345 |
|
Le jugement immédiat à la suite d’une
opposition à une ordonnance pénale |
7 117 |
8 153 |
|
L’ordonnance pénale de condamnation définitive |
69 931 |
59 112 |
|
Les
jugements suivant la procédure ordinaire (audience de débats) |
146 190 |
156 587 |
|
Renvoi par le GUP (juge de
l’audience préliminaire) pour jugement |
71 216 |
77 125 |
|
Non poursuite pour
cause de prescription |
29 521 |
31 179 |
|
Acquittement avant
tout débat contradictoire pour cause de prescription |
2 316 |
2 242 |
|
Retour de la
procédure au procureur ou à un autre juge pour rejet de la demande |
48 160 |
51 588 |
|
Jonction à une autre
procédure |
9 732 |
9 578 |
|
Transmission pour
défaut de compétences |
2 633 |
2 686 |
|
Décisions définies
suivant d’autres modalités |
40 215 |
79 570 |
|
Pourcentage des affaires classées sur nombre
total |
41,17% |
48,06 % |
|
Pourcentage de procès suivant la procédure
alternative sur nombre total |
18,90 % |
17,87 % |
|
Pourcentage de procès suivant la procédure
ordinaire (audience de débats) sur nombre total |
12,50 % |
12,99 % |
*
* *
Tant en Allemagne qu’en Italie, la réforme de la procédure pénale et la suppression du juge d’instruction ont été inspirées par deux objectifs principaux :
- la recherche de l’efficacité, à travers une enquête conduite sous l’autorité du ministère public, accompagnée de la mise en place de procédures de jugement rapides ;
- le renforcement du principe de la présomption d’innocence et des droits des parties.
Le second de ces objectifs semble, dans ces deux pays,
largement atteint. Sans doute l’effectivité du contrôle exercé sur l’enquête
par le magistrat du siège a-t-elle parfois été contestée. De même, certaines
garanties, comme le principe de la légalité des poursuites, font l’objet d’une
application souple. Cependant, la grande majorité des interlocuteurs de vos
rapporteurs ont présenté la réforme de la procédure pénale comme une avancée de l’Etat de droit.
L’efficacité des
systèmes mis en place prête davantage à la controverse. En effet, avec des
nuances selon les deux pays, l’Allemagne et l’Italie ont opté pour le principe,
caractéristique de la procédure accusatoire, d’une audience
de jugement dans laquelle le travail mené en amont par le parquet doit pour
partie être répété ‑ainsi, en
Italie, le juge n’a pas, en principe, connaissance du dossier. Il en résulte
des audiences très longues, ce qui s’accorde mal à
l’objectif de célérité de la justice. Cette faiblesse devait, il est vrai, être
surmontée par le développement des alternatives aux poursuites et des
procédures rapides ou simplifiées de jugement. Ces dispositifs sont opérants en
Allemagne, beaucoup moins en Italie. Les dysfonctionnements observés
apparaissent toutefois sans lien avec la suppression de l’institution du juge
d’instruction qu’aucun des acteurs de la procédure pénale ne semble d’ailleurs
réellement regretter.
Enfin, le crédit des
nouveaux mécanismes procéduraux mis en place en Allemagne comme en Italie
repose pour une large part sur l’indépendance de fait
ou de droit du ministère public.
[1] Frédéric Desportes, Laurence Lazerges-Cousquer, Traité de procédure pénale, Economica, 2009. p. 8.
[2]
Commission Justice et droits de l’homme, la mise en état des affaires pénales,
[3] Mme Mireille Delmas-Marty cite l’exemple de la collégialité de l’instruction supprimée en 1856, rétablie dans son principe à deux reprises en 1985 et 2007 mais jamais appliquée faute de moyens.
[4] Jusqu’en 1959, comme tout autre officier de police judiciaire, le juge d’instruction était noté par le procureur général près la cour d’appel.
[5] Cour de cassation, Chambre criminelle, 26 janvier 1955.
[6]
Est dite inquisitoire une procédure au
cours de laquelle « toute initiative vient du juge : l’introduction
de l’instance, la direction du procès, la recherche des faits et la réunion des
éléments de preuve » - Gérard Cornu,
Vocabulaire juridique, PUF.
[7] Est dite accusatoire « une procédure dans laquelle les parties ont à un titre exclusif ou au moins principal, l’initiative de l’instance, de son déroulement et de son instruction ». G. Cornu, op. cit.
[8] Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000.
[9] Institut de France, Académie des sciences morales et politiques, La réforme de la procédure pénale, séance du lundi 25 mai 2009 sous la présidence de Jean-Claude Casanova.
[10] Source : contribution de Mme Mireille Delmas-Marty à la séance de l’Académie des sciences morales et politiques du 25 mai 2009 sur la réforme de la procédure pénale.
[11]
A compter de l’envoi par le juge
d’instruction aux parties de l’avis de fin d’information s’ouvre un délai d’un
mois (si la personne mise en examen est détenue) et de trois mois dans les
autres cas à compter duquel, d’une part, les parties peuvent adresser des
observations écrites au juge d’instruction ou formuler une demande ou présenter
une requête, d’autre part, le procureur de
Au terme de ce délai, le juge d’instruction rend son ordonnance de règlement.
[12] Christian Guéry, Une instruction sans fin, AJ pénal 2007, p. 271. Le même auteur observe dans un autre article (De la vérité absolue à la clarification préalable : pour une nouvelle définition des missions du magistrat instructeur, AJ pénal 2010, p. 425) : « Le délai octroyé aux avocats des parties pour présenter des observations sur le contenu du réquisitoire définitif, outre qu’il rallonge de façon importante les délais de procédure (…), a pour principal effet de rendre l’audience encore plus symbolique puisque tout a été dit ‑en fait écrit‑ auparavant».
[13] Ainsi dans l’affaire d’Outreau, le juge d’instruction s’est dit irréprochable car il n’avait commis aucune erreur de procédure.
[14] Catherine Giudicelli, le juge d’instruction évoluera ou disparaîtra.
[15] Catherine Giudicelli, ibidem, p. 68.
[16] Votre commission en a retenu le principe dans la proposition de loi de simplification et d’amélioration du droit en fixant à 2012 l’application de la collégialité.
[17] Cette possibilité n’existait dans le droit antérieur à la loi du 5 mars 2007 que lors de l’ouverture de l’information.
[18]
Le traitement en temps réel des affaires pénales appliqué au contentieux
délictuel définit la méthode par laquelle le procureur de
[19] Sénat, l’instruction des affaires pénales, Service législation comparée, n° LC 195, mars 2009.
[20] Réforme de l’instruction : vers un modèle européen, Le Figaro, 7 avril 2010.
[21] Le règlement interviendrait de façon simplifiée lorsque le procureur renvoie l’affaire en comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, en composition pénale ou pour mise en œuvre d’une mesure alternative simplifiée.
[22]
Le règlement contradictoire définitif résulterait soit de la décision
provisoire prise par le procureur de
[23] Journal officiel, Assemblée nationale, question écrite, n° 34204, p. 2372, 10 mars 2009.
[24]
Article premier, 2e alinéa, de l’ordonnance n° 58‑1136
du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux
emplois civils et militaires de l’Etat. La loi
organique du 23 février 1992 avait créé une commission consultative du
parquet, chargée de donner un avis sur les propositions de nomination à
l’ensemble des emplois du parquet formulées par le ministre de la justice, à
l’exception des emplois de procureur général près
[25]
Actuellement, en matière de nomination, le CSM
émet des propositions pour les fonctions de magistrats du siège à
[26] Aux termes de l’article 30 du code de procédure pénale, le ministre de la justice peut enjoindre au procureur général d’ « engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes ».
[27]
Ainsi le procureur de
[28] Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, PUF.
[29] Lettre de mission du 21 janvier 1997 à la commission de réflexion sur la justice, présidée par M. Pierre Truche.
[30]
Proposition de loi relative à l’action publique en matière pénale et tendant à
créer un procureur général de
[31] M. Didier Boccon-Gibod a souligné que cette capacité de donner des instructions individuelles constituait plutôt un danger pour l’exécutif, à raison non pas des instructions qu’il donne mais de celles qu’il ne donne pas, de sorte qu’il sera toujours possible de le rendre responsable d’un fiasco judiciaire, alors que le garde des Sceaux ne peut exercer une veille sur tous les dossiers soumis au Gouvernement.
[32]
Aux termes de l’article 50 du code de
procédure pénale, le juge d’instruction, choisi parmi les juges du
tribunal, est nommé dans les formes prévues pour la nomination des magistrats
du siège ‑à savoir un décret du Président de
[33] Le temps d’audition ne représente généralement qu’une fraction minoritaire de la totalité de la durée de la garde à vue soit, par exemple, dans une affaire impliquant 18 suspects, citée par M. Jean Mafart, directeur adjoint au cabinet du directeur général de la police nationale, 12,5 heures sur 96 heures.
[34] Conseil constitutionnel, n° 93-326 DC, 11 août 1993.
[35] Cette disposition est issue de la loi du 9 mars 2004. La loi du 4 janvier 1993 avait autorisé la présence de l’avocat pour un entretien de 30 minutes.
[36] La loi du 15 juin 2000 avait déjà prévu un tel enregistrement pour l’audition des mineurs placés en garde à vue.
[37]
Ainsi, selon des dispositions proches de celles retenues pour la détention
provisoire, la garde à vue ne serait possible que s’il est indispensable, d’une
part, de garantir le maintien de la personne à la disposition des enquêteurs ou
la présence ultérieure devant le procureur de
[38] CEDH, 27 novembre 2008,
n° 36391/02, Salduz c/Turquie.
[39] CEDH, 13 octobre 2009, n° 7977/03, Dayanan c/Turquie.
[40] CEDH, 14 octobre 2010, Brusco c. France.
[41] Décision n° 2010‑14/22 QPC du 30 juillet 2010.
[42] Articles 62, 63, 63‑1, 64‑4, alinéas 1er à 6, et 77 du code de procédure pénale.
[43] Arrêts n° 5699, 5700 et 5701 du 19 octobre 2010
[44] « Toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au paragraphe 1 c) du présent article, doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d’être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure. La mise en liberté peut être subordonnée à une garantie assurant la comparution de l’intéressé à l’audience. »
[45] L’article 9 du projet de loi relatif à la garde à vue se borne à reprendre, sur ce point, le droit en vigueur : « Lorsqu’il est indispensable, pour les nécessités de l’enquête, de procéder à des investigations corporelles internes sur une personne gardée à vue, celles-ci ne peuvent être réalisées que par un médecin requis à cet effet ».
[46] Article 527 du code de procédure pénale espagnol : lorsque la personne est soumise à l’interdiction de communiquer, ce qui est le cas en matière de terrorisme, son avocat sera désigné d’office par le « collège des avocats ».
[47]
[48] L’article 1er du code de procédure pénale reconnaît ainsi à « la partie lésée » le droit de mettre en mouvement l’action publique.
[49] F. Desportes, L. Lazerges-Cousquer, Traité de procédure pénale, Economica, 2009, §1313 et suivants.
[50] Voir par exemple Crim., 13 juin 1978.
[51] Ainsi que l’énonce l’article 2 du code de procédure pénale.
[52] Voir par exemple Jean Volff, « la privatisation rampante de l’action publique », Procédures n°1, janvier 2005, étude 1 : « Le pouvoir de mettre publiquement en accusation un citoyen et de le traîner devant une juridiction pénale est une prérogative régalienne, qui porte une atteinte grave aux droits de l’homme et notamment à la présomption d’innocence. Elle doit donc être réservée à un corps de magistrats indépendants. C’est la raison d’être du ministère public ».
[53] Ces dispositions, insérées par la loi n° 2007-291 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale, avaient pour but de prévenir le nombre très important de non-lieux à l’issue des informations ouvertes sur plainte avec constitution de partie civile, sources d’engorgement pour les juridictions d’instruction.
[54] La personne n’a pas personnellement et directement souffert du dommage causé par l’infraction, une enquête aurait déjà permis d’établir que les faits dénoncés n’ont pas été commis, les faits ne pourraient recevoir de qualification pénale, etc.
[55] CNCDH, avis sur la réforme de la procédure pénale, adopté par l’Assemblée plénière du 10 juin 2010, page 8.
[56] Voir également en ce sens : Didier Guérin, « les droits de la défense et de la partie civile dans la phase préparatoire du procès pénal selon le rapport du comité de réflexion sur la justice pénale, Droit pénal n° 10, octobre 2009, dossier 6.
[57] Lois de codification de la justice impériale du 1er février 1877, entrées en vigueur le 1er octobre 1879.
[58] A l’exception, d’une part, de la police fédérale formée de l’ancien corps des gardes frontières dont les activités ont été élargies à la police ferroviaire, à la sécurité aérienne et au renfort du maintien de l’ordre dans les länder et, d’autre part, des services chargés de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.
[59] Parmi ces unités, un service de permanence criminelle est chargé du traitement des flagrants délits afin de procéder aux premières constatations techniques et aux auditions utiles avant de transmettre le dossier aux unités spécialisées compétentes.
[60] Ce critère ne peut cependant justifier le placement en détention provisoire de l’auteur d’une infraction passible d’une peine inférieure ou égale à six mois d’emprisonnement.
[61] Dans le cas contraire, la personne interpellée est conduite au siège de la direction territoriale aux fins d’une vérification d’identité avec signalisation. Une fois cette vérification effectuée, la personne est remise en liberté puis convoquée ultérieurement pour audition.
[62] Toutefois, depuis le 1er janvier 2010, le parquet ne peut plus refuser à l’avocat d’une personne placée en détention ou en retenue l’accès aux pièces de procédure qui lui permettent de s’assurer de la légalité de la mesure (procès-verbal de notification des droits, mandat d’arrêt sur le fondement duquel la personne a été interpellée…). La loi n’a cependant pas ouvert un droit a priori à consulter le fond du dossier.
[63] Cette différence entre les deux systèmes peut soulever quelques difficultés pratiques lorsqu’un procureur ou un juge d’instruction français souhaite faire entendre un suspect en Allemagne. La formule du type « bien vouloir placer l’intéressé en garde à vue et l’entendre sur les faits » figurant souvent dans les commissions rogatoires internationales ne correspond à aucun cadre procédural connu en droit allemand car le statut intermédiaire de personne suspectée, situé à mi-chemin entre le simple témoin et le mis en cause, n’existe pas.
[64] La procédure pénale allemande ne connaît pas de dispositif analogue à la comparution immédiate mais une procédure « rapide » destinée à juger l’auteur des faits une semaine plus tard après la commission des faits ; elle est réservée aux affaires les plus simples : l’auteur a reconnu les faits et peut être placé en détention provisoire en l’attente de son jugement, les témoignages recueillis suffiront par ailleurs à établir les éléments de preuve.
[65] Si, à l’issue de la retenue, la personne est remise en liberté sur décision du parquet ou du juge des enquêtes, les services de police poursuivront l’enquête avant d’adresser la procédure par courrier au parquet qui fera citer la personne devant le tribunal s’il estime l’affaire en état d’être jugée.
[66] Le ministre de la justice peut donc adresser des instructions générales aux parquets par voie de circulaire, voire donner des instructions particulières dans certains dossiers (article 146 du code de l’organisation judiciaire) mais cette dernière faculté n’est exercée que de manière très exceptionnelle.
[67] Sans même remonter au traumatisme laissé par la période nazie, il suffit de rappeler qu’à l’issue de la réunification, plus de la moitié des magistrats est-allemands ont été contraints de quitter leurs fonctions, compte tenu de l’ampleur des compromissions de la justice dans l’ancienne RDA.
[68] Les rares cas de refus concernent les demandes de mandat d’arrêt dans la mesure où celui-ci débouche sur la détention provisoire dont la durée est de fait limitée sous l’effet d’un strict contrôle juridictionnel à six mois et enferme, par conséquent, l’enquête dans des délais contraints (la détention provisoire devant se conclure soit par la libération de la personne, soit par la mise en jugement de la personne, ce qui suppose la mise en état du dossier achevé). Dans les dossiers les plus complexes, il peut apparaître préférable de laisser davantage de temps aux investigations.
[69] Près de 150.000 avocats exercent en Allemagne.
[70] Une loi de délégation permet au législateur de fixer les principes généraux que le Gouvernement décline de manière détaillée sous la forme de décrets lois.
[71] Giudice per le Indagini Preleminari.
[72] L’indépendance complète des parquets peut entraîner certaines situations de blocage, illustrées en 2008 par l’opposition entre les parquets de Salerne et de Catanzaro. Le parquet de Salerne avait ouvert une enquête et procédé à une perquisition de plusieurs bureaux judiciaires et domiciles de magistrats de Catanzaro. Le lendemain, le procureur de Catanzaro estimant que la saisie des actes de la procédure avait pour effet de bloquer son enquête, ouvrit une enquête pour blocage de la procédure en cours à l’encontre de six magistrats de Salerne et procéda à la contre-saisie des actes.
[73] Projet de loi n° 1440/2009.
[74] La délégation du ministère public doit être faite au chef de service ou au chef de la section de police judiciaire et non à un officier de police judiciaire en particulier.
[75] Ce délai représente généralement le quart de la peine encourue et, en cas de récidive, la moitié de cette peine. En revanche, les crimes punis de la réclusion à perpétuité sont imprescriptibles.